Robust, rättssäkert och likvärdigt

Återrapportering av regeringsuppdrag om studenters tillgång till anpassad kurslitteratur

2025 – Myndigheten för tillgängliga medier
Robust, rättssäkert och likvärdigt: Återrapportering av regeringsuppdrag om studenters tillgång till anpassad kurslitteratur
Författare: Ellen Follin, Cecilia Gärdén, Pontus Jeppsson, Kristin NordDiarienummer: MTM-H 2025/91

Sammanfattning

Myndigheten för tillgängliga medier (MTM) har fått i uppdrag av regeringen att föreslå åtgärder för att säkerställa att endast personer med ett berättigat behov ges tillgång till tillgänglighetsanpassad kurslitteratur i den digitala bibliotekstjänsten Legimus. Enligt uppdraget ska förslagen leda till att systemet för tillträde till tjänsten blir mer robust, rättssäkert och likvärdigt.

MTM har i uppdrag att förse studenter vid universitet och högskola med anpassad kurslitteratur. För att utföra uppdraget tillämpar MTM inskränkningar i upphovsrättslagen. Endast personer som har en funktionsnedsättning som leder till en syn- eller läsnedsättning har rätt att ta del av den litteratur i form av talböcker, e-textböcker och punktskriftsböcker som MTM anpassar.

Allt fler studenter använder Legimus. Det beror bland annat på att fler diagnostiseras med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, NPF, och på att fler personer med NPF och dyslexi söker sig till högre studier. Dessutom arbetar lärosätena aktivt med breddad rekrytering, riktat mot bland annat personer med funktionsnedsättning. Ökningen följer samma trend som antalet studenter som beviljas riktat pedagogiskt stöd.

Under utredningen har MTM konstaterat att ansvarsfördelningen mellan myndigheten och biblioteken, som bygger på den svenska talboksmodellen, är otydlig. Vilken part som har det formella ansvaret för vilka personer som beviljas tillträde till Legimus behöver förtydligas.

MTM föreslår att lärosätena tar över ansvaret för att säkerställa att rätt personer får tillgång till den kurslitteratur som anpassats med stöd i inskränkningarna i upphovsrättslagen. Enligt funktionshinderspolitiken har varje myndighet ansvar för att säkerställa tillgänglighet till sin egen verksamhet. Det finns dessutom tydliga synergieffekter med systemet för riktat pedagogiskt stöd.

I väntan på en sådan förändring, eller om den inte kan genomföras, anser MTM att det är nödvändigt att tydliggöra myndighetens ansvar för besluten om tillträde till Legimus och att stärka processen för ansökan och beslut. Den förändrade processen innebär att studenten ansöker via biblioteket och att handläggare på MTM fattar beslut om tillträde till Legimus.

MTM har utrett om ett intyg eller annan dokumentation av studentens funktionsnedsättning bör ingå i behovsprövningen. MTM konstaterar att ett intyg skulle kunna vara ett värdefullt stöd i beslutsfattandet, men innan ett intygskrav kan införas behöver MTM bland annat få klarhet i om det krävs en ändring i offentlighets- och sekretesslagen eller offentlighets- och sekretessförordningen för att ge tillräckligt skydd för uppgifter om studenters hälsa. Eftersom intygshanteringen dessutom medför betydande kostnader vill MTM ha vägledning från regeringen gällande förslaget om lärosätenas ansvar för behovsprövningen innan sådana investeringar görs.

Utöver ovanstående har MTM utrett och kommer att införa e-legitimation som inloggningsmetod till Legimus, samt att dela upp litteraturen i Legimus så att endast studenter har tillgång till den litteratur som är producerad utifrån myndighetens särskilda uppdrag gällande kurslitteratur, med vissa undantag för att värna rätten till livslångt lärande. MTM föreslår även en förordningsändring som kan ge myndigheten korrekt och aktuell information om vilka användare av Legimus som studerar vid universitet och högskola.

Sammantaget medför enligt MTM:s bedömning de förslag och åtgärder som denna rapport redogör för att systemet för tillträde till Legimus blir mer robust, rättssäkert och likvärdigt.

Lättläst sammanfattning

Vi på Myndigheten för tillgängliga medier (MTM)
arbetar för att alla ska kunna läsa
på det sätt som fungerar för dem.
Du ska till exempel kunna läsa även om du
har svårt att se, svårt att koncentrera dig
eller har svårt att hålla i en bok.

Därför finns MTM:s digitala bibliotek Legimus
med böcker som du kan läsa
med öronen, ögonen eller fingrarna.
En del av böckerna är kurslitteratur som studenter läser
i utbildningar på universitet och högskolor.

Det är MTM:s uppdrag att göra dessa böcker.
Böckerna får bara läsas av personer
med funktionsnedsättningar
som gör det mycket svårt att läsa.

Allt fler studenter använder Legimus.
Därför vill regeringen att MTM ska bli säkrare på
att bara de som har rätt till Legimus kan läsa böckerna där.
Vi på MTM har undersökt hur vi kan bli säkrare på det.

De senaste åren har fler personer fått diagnoser
för funktionsnedsättningar som autism och adhd.
Det är också fler personer med dessa diagnoser
som idag vill studera på högskola och universitet.
Det är därför fler som använder Legimus nu.

Den som vill ha ett konto i Legimus ska idag
gå till ett bibliotek och prata med en bibliotekarie.
Personen ska beskriva varför hen behöver Legimus,
men inget intyg på funktionsnedsättning behövs.
Bibliotekarien ska sedan bestämma om personen
har rätt att få ett konto i Legimus.

Vi på MTM tycker att det vore bättre
om högskolan eller universitetet bestämmer
vilka studenter som ska få tillgång till Legimus.
Högskolan vet redan vilka som har rätt till stöd där.
Dessutom har de ansvar för att utbildningen
är tillgänglig för studenterna.

Nu får regeringen säga
om de tycker att detta är en bra idé.
I väntan på deras svar ska MTM ändra
på hur studenter ansöker om Legimus.
De ska fortfarande ansöka på biblioteket.
Men sen ska MTM besluta
om studenten ska få ett konto.

För att göra beslutet säkrare
skulle studenten kunna lämna ett intyg
som visar att hen har en funktionsnedsättning.
Detta behöver vi på MTM undersöka mer.

Vi på MTM har också bestämt oss för
att studenter som ska logga in i Legimus
behöver använda e-legitimation.
Det kan vara BankID eller Freja eID.

Böckerna i Legimus ska även delas upp
så att bara studenter kan läsa kurslitteratur.
En del böcker som har gjorts som kurslitteratur
kommer även andra kunna läsa.
Det är för att alla människor har rätt
att lära sig nya saker under hela livet.

Vi på MTM tror att de här förslagen
kommer göra så att bara de som
får lov att använda Legimus
kan läsa kurslitteratur där.

1 Om regeringsuppdraget

1.1 Regeringsuppdragets innehåll och syfte

Den 6 februari 2025 fick Myndigheten för tillgängliga medier (MTM) i uppdrag från regeringen att föreslå åtgärder för att säkerställa att endast personer med ett berättigat behov ges tillgång till den digitala bibliotekstjänsten Legimus där anpassad kurslitteratur tillhandahålls

Enligt uppdraget ska syftet med förslagen vara att vidareutveckla systemet för tillträde till tjänsten så att det blir mer robust, rättssäkert och likvärdigt. MTM ska bedöma vilka ekonomiska och övriga konsekvenser föreslagna åtgärder kan medföra för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. Regeringen skriver också att om förslagen innebär ökade kostnader för staten ska dessa åtföljas av förslag till finansiering. MTM ska även lämna de förslag till ändringar i myndighetens instruktion som bedöms nödvändiga. Vidare beskrivs att MTM vid genomförandet av uppdraget ska föra dialog med relevanta aktörer såsom högskolebibliotek, förlagsbransch och brukarorganisationer.

Denna promemoria utgör MTM:s återrapportering av uppdraget.

1.2 Ett samhälle där all läsning är tillgänglig

MTM:s vision är ett samhälle där all läsning är tillgänglig, där alla har möjlighet att läsa på sina villkor. Det är ett långsiktigt mål som vilar på principen om universell utformning, det vill säga att produkter och tjänster från början ska fungera för så många som möjligt, utan att någon behöver be om särskilda lösningar. Förändringar i omvärlden tyder på att samhället rör sig i den riktningen.

Funktionshinderspolitiken, ny lagstiftning och teknisk utveckling skapar nya förutsättningar både för MTM och för MTM:s målgrupper. Det nationella målet för funktionshinderspolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning.

Ett exempel på förändring är den nya lagen (2023:254) om vissa produkters och tjänsters tillgänglighet, som genomför EU:s tillgänglighetsdirektiv. Kommersiella aktörer ska erbjuda universellt utformade e-böcker som standard och förlagen ställer om sin produktion för att möta kraven i lagen. Universellt utformade e-böcker ska bli norm. Teknisk utveckling möjliggör idag och framöver läsning på fler sätt för att möta olika läsares behov. På sikt innebär det att fler kan ta del av litteratur, nyheter och information utan särskilda anpassningar, samtidigt som resurser frigörs för att möta de behov som kvarstår.

Förändringarna påverkar hur produkter, tjänster och plattformar kan vara utformade och hur litteratur skapas, distribueras och konsumeras. Framtidens ekosystem för tillgänglig läsning innebär därför delvis en ny roll för MTM. Uppdraget att tillgänglighetsanpassa litteratur blir mer specialiserat för att möta de behov som finns när marknadens produktioner inte är tillräckliga för individen. Samtidigt innebär det att MTM:s uppdrag som kunskapscentrum för tillgänglig läsning, att samla in, producera och sprida kunskap och forskning, växer i betydelse. Förändringarna i ekosystemet för tillgänglig läsning medför att fler aktörer i samhället, däribland lärosätena, behöver ta ett större ansvar.

1.3 Utgångspunkter för regeringsuppdraget

Utifrån FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning verkar MTM för den demokratiska rätten till utbildning. MTM har i samverkan med universitets- och högskolebiblioteken i uppgift att tillhandahålla anpassad kurslitteratur för studenter med funktionsnedsättning i form av läsnedsättning. MTM tillgänglighetsanpassar kurslitteratur med stöd av inskränkningar i upphovsrättslagen.

Eftersom myndigheten agerar inom ramen för dessa inskränkningar är det av största vikt att både säkerställa grundläggande rättigheter enligt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och att värna upphovsrätten och rättighetshavarnas intressen genom att motverka olovlig spridning av de litterära verk som MTM anpassar. Myndigheten har därmed även ett ansvar för rättighetshavarnas legitima intressen relaterat till upphovsrättslagens bestämmelser, och ska säkerställa att endast berättigade användare får ta del av den anpassade kurslitteraturen i den digitala bibliotekstjänsten Legimus.

Företrädare för kurslitteraturbranschen har framhållit att systemet för att få tillträde till Legimus idag gör det möjligt för studenter som inte är berättigade användare att fuska sig till ett konto. I kritiken påtalas att det finns studenter som lämnar oriktiga uppgifter till biblioteken för att kunna dra fördelar av Legimus. Oro för missbruk av tjänsten har även lyfts i dialoger med brukarorganisationer och bibliotekarier på universitets- och högskolebibliotek, som vill värna berättigade användares rätt att använda tjänsten.

Förekomst eller omfattning av fusk har inte gått att belägga, men MTM tar kritiken och oron på stort allvar. Alla aktörer som MTM varit i kontakt med anser att det är viktigt att enbart berättigade användare får tillgång till anpassad kurslitteratur genom Legimus. I denna promemoria beskrivs hur systemet för tillträde till Legimus kan bli mer rättssäkert, robust och likvärdigt genom en ny process för ansökan och beslut.

Utvecklingen i omvärlden i relation till tillgänglig läsning, såsom förändrad lagstiftning, utveckling på marknaden och förändrade behov hos läsarna, är frågor som MTM arbetar med kontinuerligt. Arbetet med regeringsuppdraget har i hög grad överlappat myndighetens pågående arbete inom de strategiska målen 2024–2026, inte minst målet om Framtidens ekosystem för tillgänglig läsning.

Inom ramen för detta mål bedrivs ett omfattande strategiskt förändringsarbete, som syftar till att säkerställa att hela systemet för tillgänglig läsning går i takt med tiden. Under åren 2024 och 2025 finns en tydlig prioritet av kurslitteraturen framför allmänlitteraturen, även om mycket av utvecklingen är oberoende av vilken typ av litteratur eller vilken biblioteksform som står i fokus.

Det finns flera utgångspunkter i MTM:s förändringsarbete, som alla hänger ihop och som utgör nyckelfaktorer för att framtidssäkra systemet. Centrala aspekter är säkerhet, produktionsbeslut och berättigade användares tillträde till Legimus.

En annan aspekt i förändringsarbetet handlar om kunskapsförmedling. De som förmedlar anpassad litteratur, biblioteken, behöver likaså följa omvärldsförändringarna för att kunna främja och möjliggöra läsning för de användare som har ett berättigat behov. MTM utvecklar och stärker därför kunskapsstödet till biblioteken.

1.4 Genomförande av uppdraget

Arbetet med regeringsuppdraget har genomförts under perioden 6 februari till 12 juni 2025. Uppdraget överlappar som beskrivits ovan myndighetens strategiska mål och kan till viss del ses som en fortsättning på det uppdrag som regeringen gav MTM i regleringsbrevet för 2025, om att redogöra för de åtgärder som myndigheten vidtagit eller planerar att vidta för att säkerställa att endast berättigade användare tar del av anpassad kurslitteratur via plattformen Legimus.

Arbetsprocessen inom regeringsuppdraget har genomförts i olika steg och kan illustreras med ett flödesschema, även om flera steg i praktiken skett parallellt. I vissa fall har analys och resultat lett till att processen har fått backa tillbaka till tidigare steg.

Figur 1: Illustration av arbetsprocessen inom regeringsuppdraget.

Inom myndigheten har arbetet omfattat en stor del av organisationen. Frågornas komplexitet har inneburit att arbetet har skett på bredden över alla enheter. Arbetet har samordnats av myndighetens strateger, kommunika-tionsansvarig samt enhetschef för Omvärld och samverkan, som har rapporterat till ledningsgrupp och generaldirektör. Ett omfattande internt utredningsarbete har genomförts utifrån ett flertal frågeställningar och medarbetares specialistkompetens.

Dialog med externa aktörer har skett vid många tillfällen under arbetet. MTM har sedan hösten 2024 en referensgrupp för kurslitteratur för att ge olika intressenter möjlighet att mötas samt för att diskutera vägval och planerade förändringar i utvecklingsarbetet. I referensgruppen medverkar representanter för Dyslexiförbundet, Riksorganisationen Unga med synnedsättning, Synskadades Riksförbund, Svensk biblioteksförening, Göteborgs universitetsbibliotek, Malmö universitetsbibliotek, Läromedelsföretagen och Läromedelsförfattarna.

MTM har också diskuterat utvecklingsarbetet inom uppdraget med MTM:s referensgrupp för högskolefrågor, där bibliotekarier vid lärosätesbiblioteken som registrerar användare i Legimus samt samordnare för pedagogiskt stöd är representerade. Flera möten har även skett i samverkan med Sveriges universitets- och högskoleförbunds expertgrupp för lärosätesbibliotek och gruppen Forum för bibliotekschefer som består av lärosätenas bibliotekschefer. Diskussioner har dessutom förts vid flera möten i MTM:s brukarråd, insynsråd och vetenskapliga råd. Dessa möten med olika parter har genomförts löpande under arbetet med uppdraget och har utgjort värdefulla mötesplatser för dialog och informationsutbyte.

Flera utredningar och undersökningar har genomförts inom uppdragets ramar. En utredning där brukarorganisationer intervjuats visar hur läsarna upplever Legimus i dag och vilka konsekvenser ett intyg skulle få för målgruppen, samt vilka lärdomar och erfarenheter som finns från andra jämförbara områden. Det har också genomförts en juridisk analys av beslutshanteringen vid högskolestudenters tillträde till tjänsten, en undersökning och jämförelse av hur studenter får tillgång till anpassad kurslitteratur i de nordiska länderna, en kvalitativ intervjustudie med studenter angående åtkomst till Legimus samt frågor till myndigheter och lärosäten gällande utveckling av kurslitteratur.

Under arbetet har MTM även haft möten med utredare vid Universitetskanslersämbetet (UKÄ) och vid Nationella medel för särskilt pedagogiskt stöd vid Stockholms universitet, om lärosätenas riktade pedagogiska stöd och det nationella administrations- och informationssystemet för samordning av stödet (Nais). Därutöver har MTM löpande haft dialog med myndighetens juridiska stöd Next Advokater. Resultaten av internt utvecklingsarbete, dialoger och utredningar redovisas löpande i rapporten.

Uppdraget har utförts inom ramen för befintlig anslagstilldelning. MTM har löpande informerat Kulturdepartementet om arbetet med uppdraget.

2 Studenter, läsning och anpassad kurslitteratur

I detta kapitel skildras kunskapsläget kring studenter med funktionsnedsättning, den litteratur som ingår i högre utbildning och studenters behov av tillgänglig läsning och anpassad kurslitteratur. Kapitlet redogör också för bibliotekens och MTM:s uppdrag kring anpassad litteratur och vad som framgår i MTM:s instruktion rörande kurslitteratur. Avslutningsvis beskrivs den digitala bibliotekstjänsten Legimus och antalet studenter som använder den.

2.1 Personer med funktionsnedsättning

I Sverige finns inget samlat register över personer med funktionsnedsättning, utan den statistik som finns att tillgå kommer från olika undersökningar. Myndigheten för delaktighet (MFD) menar att ett sätt att följa utvecklingen mot det funktionshinderspolitiska målet, är att jämföra delaktighet och levnadsvillkor mellan personer med funktionsnedsättning och övrig befolkning. Det finns några stora svenska urvalsundersökningar som har frågor om funktionsnedsättning och som visar att andelen personer med funktionsnedsättning varierar från cirka 10 procent till över 30 procent, enligt MFD. Variationen har att göra med hur frågorna har formulerats i undersökningen, hur gruppen har definierats och hur undersökningen har genomförts.

Den statistik som finns om funktionsnedsättningar som kan ha betydelse för läsning visar att allt fler personer i samhället får en diagnos som har att göra med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar (NPF). Socialstyrelsen beskriver i rapporten Diagnostik och läkemedelsbehandling vid adhd: förekomst, trend och könsskillnader en avsevärd ökning av antalet personer med adhd-diagnoser bland både barn och vuxna. År 2022 hade 10,5 procent av pojkarna och 6 procent av flickorna i åldersgruppen 10 till 17 år adhd. Detta har ökat varje år sedan 2006 och Socialstyrelsen förutspår en fortsatt ökning innan det planar ut. Autism, en annan NPF-diagnos, ökar också. I rapporten Autism: förekomst och samsjuklighet uppskattar Socialstyrelsen att mellan 1 och 2 procent av befolkningen har autism. Antal personer med dyslexi brukar uppskattas till mellan 5 och 8 procent av befolkningen.

Därtill kommer fler grupper som möter läshinder, men som var och en är relativt liten. Det kan röra sig om synnedsättning, dövblindhet, språkstörning, motoriska svårigheter eller psykisk sjukdom. Det är inte ovanligt att personer har flera diagnoser, exempelvis både adhd och dyslexi.

2.2 Studenter med funktionsnedsättning

Utbildningsnivån är lägre bland personer med funktionsnedsättning, något som i sin tur påverkar ekonomi, hälsa och möjligheter till delaktighet i samhället. År 2005 fick högskolelagen (1992:1434) ett tillägg som anger att högskolor ska främja och bredda rekrytering till högskolan. Syftet med breddad rekrytering är ökad mångfald genom minskad social snedrekrytering, så att fler och nya studentgrupper ska delta i högre utbildning. Fler ska studera vid universitet och högskola oberoende av till exempel bostadsort, könstillhörighet, etnicitet eller funktionsvariation. Mångfalden som finns i samhället ska avspeglas i högskolan. Personer med funktionsnedsättning är en av målgrupperna för breddat deltagande.

Antalet studenter med funktionsnedsättning som studerar på universitet och högskola har ökat och fortsätter att öka både i Sverige och internationellt. I Sverige finns inte heller något register över studenter med funktionsnedsättning och därmed finns ingen tydlig bild över hur många personer med funktionsnedsättning som har genomgått, eller påbörjat, en högre utbildning. Däremot finns statistik över hur många studenter med funktionsnedsättning som ansöker om riktat pedagogiskt stöd.

Riktat pedagogiskt stöd är ett samlingsbegrepp för varierande stödformer som erbjuds enskilda studenter med varaktig funktionsnedsättning. Stödet ska kompensera för svårigheter som kan uppstå i studiesituationen till följd av funktionsnedsättningen. Studenter med varaktig funktionsnedsättning kan ansöka om riktat pedagogiskt stöd för studier vid svenska universitet och högskolor. Stödet kan till exempel vara anteckningsstöd, mentor eller anpassning vid examination. Syftet med stödet är att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter, och därmed säkerställa att lärosätena efterlever kraven i diskrimineringslagen (2008:567).

Statistik från Stockholms universitet, som har samordningsansvar för riktat pedagogiskt stöd, visar att 7 procent av alla studenter på universitet och högskolor får riktat pedagogiskt stöd idag. År 2024 hade 36 000 studenter riktat pedagogiskt stöd, vilket innebär en tredubbling under de senaste tio åren. Alla studenter med funktionsnedsättning efterfrågar emellertid inte stöd eller uppfattar att de kan ansöka om pedagogiskt stöd, vilken gör att statistiken inte visar hela bilden. Det finns således ingen heltäckande statistik över hur många studenter som har en funktionsnedsättning, och därmed inte heller hur många personer med syn- eller läsnedsättning som studerar.

Universitetskanslersämbetet (UKÄ) publicerade våren 2025 en rapport som beskriver att ökningen av studenter med funktionsnedsättning i huvudsak beror på att antalet personer med NPF och dyslexi på universitet och högskola ökar kraftigt år för år. Förutom att fler personer i samhället får diagnoser pekar rapporten ut att lärosätena arbetar aktivt med just breddad rekrytering och att skapa bättre förutsättningar för studenter med funktionsnedsättning. Ytterligare en faktor till ökningen som pekas ut i rapporten är att grund- och gymnasieskolan i högre utsträckning erbjuder anpassningar och stöd för personer med NPF, dyslexi eller andra lässvårigheter, vilket gör att fler har möjlighet att söka sig till högre studier och är mer benägna att efterfråga olika former av stöd.

Universitets- och högskolerådet (UHR) menar i sin rapport Kan excellens uppnås i homogena studentgrupper? att uppdraget med breddning inte kan avgränsas till enbart rekrytering av studenter, utan att ansvaret fortsätter under hela studietiden. Breddat deltagande är lika viktigt som breddad rekrytering. Breddningen kräver bland annat kunskap om studentpopulationen, tydlig ansvarsfördelning inom lärosätet och välfungerande administrativa processer. Ett framgångsrikt arbete kräver därför ett brett angreppssätt, med flera sammanhängande komponenter, enligt UHR.

Utan stöd riskeras avhopp från utbildning. Bristande genomströmning är ett problem både för den enskilde och för lärosätena. I Riksrevisionens granskning av avhopp från bristyrkesutbildningar visar enkäter och intervjuer att studenterna på sjuksköterskeutbildningen, grundlärarutbildningen och högskoleingenjörsutbildningarna är i behov av mer stöd än tidigare. Det handlar inte bara om bristande förkunskaper utan även om att studenter med olika funktionsnedsättningar har ökat. Lärosätena som deltagit i granskningen menar att högskolelagens krav på att lärosätena ska arbeta för breddad rekrytering och breddat deltagande har lett till mer heterogena studentgrupper, vilket ställer ökade krav på lärarna och undervisningen. Det handlar om exempelvis krav på resurser, tillgänglighet, bemötande, högskolepedagogisk kompetensutveckling, samt kunskap om funktionsnedsättningar, funktionshinder och inkluderande pedagogik. Att studenter med en läsnedsättning har möjlighet att läsa utifrån skilda förutsättningar, exempelvis genom talböcker, utgör en central komponent för möjlighet att delta i utbildning.

Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning, det organ under FN som följer upp medlemsstaternas arbete med konventionen, kom 2024 med en kommenterande rapport kring Sveriges arbete. Kommittén oroas över ökningen av segregerande åtgärder inom utbildningsområdet, att valmöjligheterna i fråga om yrkesutbildning är begränsade för personer med funktionsnedsättning och enbart avser segregerade strukturer, att det har skett en minskning av anslagen till skälig anpassning inom utbildning, att lärare och övrig personal har otillräcklig utbildning om rätten till inkluderande utbildning och att insatserna för att utveckla specifika färdigheter och undervisningsmetoder är otillräckliga.

I rapporten rekommenderas Sverige utifrån rätten till inkluderande utbildning och FN:s globala mål 4, att se till att studenter med funktionsnedsättning får tillgång till kompensatoriska hjälpmedel och läromedel i alternativa och tillgängliga format, att utveckla en nationell strategi för inkluderande utbildning, att se till att elever med funktionsnedsättning kan gå i vanliga skolor, att garantera fortbildning för lärare och övrig personal om inkluderande utbildning på alla nivåer och att anslå ytterligare resurser för att tillhandahålla anpassningar för särskilt stöd vid inrättningar för högre utbildning, inbegripet yrkeshögskoleutbildning för studerande med alla typer av funktionsnedsättningar. I linje med kommitténs kritik är det av stor vikt att studenter i behov av tillgänglig kurslitteratur tillförsäkras det stöd och den anpassning de har behov av för att kunna genomföra sin utbildning.

2.3 Litteratur i högre utbildning

Tillgång till och användning av litteratur är en avgörande del av högre utbildning och grundläggande för kunskapsinlärning och läsutveckling. Enligt högskoleförordningen (1993:100) ska varje kurs inom utbildning vid högskolor och universitet ha en kursplan. I Sveriges universitets- och högskoleförbunds (SUHF) rekommendationer om kursplaner, utbildningsplaner och betygssystem skrivs att en förteckning över den kurslitteratur, eller övriga läromedel som ska användas, ska ingå som en del av kursplanen. Det är inte ett krav, men litteraturen bör alltid på lämpligt sätt redovisas i anslutning till kursplanen enligt SUHF. UKÄ anser att kurs- och utbildningsplanerna som huvudregel bör vara fastställda och tillgängliga för studenterna senast den dag som kursen eller programmet öppnar för anmälan. På många lärosäten gäller att revidering av litteraturlistan ska finnas publicerad senast åtta veckor före kursstart. På vissa lärosäten anges kortare tid.

Vid lärosätena finns fastställda riktlinjer, anvisningar och vägledande dokument som beskriver hur utbildningsprogram och kurser ska utformas och beskrivas. Lokala beslutsordningar anger vilken instans som beslutar om kursplaner. Det finns begränsat med forskning och undersökningar om vilken litteratur som används i kurser inom högre studier, hur utveckling av litteraturen sett ut över åren, på vilka grunder urval av litteratur sker och om hur svenska studenter läser kopplat till sina studier. Studier som har genomförts pekar exempelvis på ökning av litteratur på engelska och att digitala och öppna resurser idag utgör en avsevärd del av litteraturen vid sidan av den tryckta, samt att utbildningsnivå och ämne påverkar litteraturval.

MTM har, för att få mer kunskap om kurslitteraturens utveckling, under mars 2025 ställt frågor till Universitetskanslersämbetet, Universitets- och högskolerådet, Sveriges universitets- och högskoleförbund och Sveriges förenade studentkårer om statistik eller annan information om kurslitteraturens utveckling i utbildning. Dessa svarar att de inte har någon samlad statistik över eller inblick i kurslitteraturen vid lärosätena, utan hänvisar till lärosätena för en rättvisande bild. MTM skickade därefter ut frågor om kurslitteratur till universitet och högskolor. 26 lärosäten inkom med svar. I svaren beskrivs att det inte finns någon sammanhållen, central process för kurslitteraturen, utan att olika fakulteter, institutioner och enheter arbetar på olika sätt.

Frågan om kurslitteratur hanteras på institutionsnivå, oftast av undervisande lärare, kursansvariga och examinatorer i samarbete med studierektorer. Lärosätena skriver att vid beslut om kurslitteratur vägs flera aspekter in, såsom kursens innehåll, vetenskaplig kvalitet och forskningsanknytning, lärandemål och pedagogiskt upplägg, aktualitet, kostnad för studenten att få tillgång till litteraturen samt hållbarhetsperspektiv. Vilken nivå kursen ges på och ämnesinriktning påverkar urval av litteratur. Lärosätena skriver att litteraturen i många kurser framöver sannolikt kommer att innehålla fler e-resurser och digitala material, fler texter på engelska, fler vetenskapliga artiklar, samt fler texter och multimodala material publicerade med öppen tillgång.

Fokus för MTM:s verksamhet i förhållande till högre utbildning ligger på litteratur för högskolestuderande personer som har en funktionsnedsättning i form av läsnedsättning. Med utgångspunkt i diskrimineringslagen, där bristande tillgänglighet definieras som en grund för diskriminering, utgör tillgängliga medier en förutsättning för att garantera den enskildes demokratiska rätt till information, nyheter och bildning.

2.4 Studenters behov och läsning av anpassad litteratur

Bland de personer som på grund av olika funktionsnedsättningar har svårt att ta del av tryckt text finns ett brett spektrum av behov. Det kan exempelvis bero på svårighet att se, avkoda eller minnas text, koncentrationssvårigheter eller motoriska svårigheter. Vissa läsare har synnedsättning eller är blinda och behöver exempelvis material med större text, möjlighet att förstora digitalt innehåll utan att förlora överblicken, eller tillgång till punktskrift och format som kan läsas med skärmläsare. Andra har kognitiva utmaningar som gör det svårt att förstå innehållet i en text.

Läsare med avkodningssvårigheter, till exempel vid dyslexi, behöver stöd för att ta sig igenom texten utan att all energi går åt till att identifiera enskilda tecken. Det kan också finnas behov av anpassad uppläsningstakt. Arbetsminnessvårigheter innebär att långa, svåra eller obekanta texter blir särskilt krävande att bearbeta och komma ihåg. Studenter med koncentrationssvårigheter kan behöva kortare texter, tydlig struktur och möjlighet till upprepad läsning. Ytterligare en grupp har behov av en lugn och tydlig läsmiljö, eftersom känslighet för starka intryck och rörig typografi kan försvåra eller blockera läsningen. Ett annat exempel är personer med motoriska funktionsnedsättningar som gör det svårt att hålla i en fysisk bok.

MTM och Malmö universitet tog 2024 fram en kunskapsöversikt om hur studenter med funktionsnedsättning tar till sig kurslitteratur i ljudformat. I översikten konstateras att det trots ökande behov av tillgänglig läsning bland studenter med funktionsnedsättningar, finns begränsad forskning om studenters läs- och lärstrategier vid lyssningsläsning i högre utbildning. Forskarna skriver att lyssningsläsning inte är att betrakta som en genväg, utan att det kräver utvecklande av lyssnarkompetens.

Lyssningsläsning är något som elever och studenter behöver lära sig och träna på liksom det behövs träning för de som läser med ögonen. Studenterna behöver därför utveckla strategier för att bygga upp akademisk lyssningslitteracitet. Läsning av kurslitteratur skiljer sig från upplevelseläsning och ställer höga krav, exempelvis för att tolka tabeller och grafer, att ta anteckningar, att strukturera lyssnandet, eller att hitta tillbaka till komplicerade passager och ord.

Kunskapsöversikten visar att inkluderande pedagogik och teknik bör vara integrerad i undervisningen från början, och kursmaterial bör vara tillgängligt och universellt utformat. Det är centralt att det finns kvalificerad personal vid lärosätet som visar hur assisterande teknik kan användas och som kan möta studenternas individuella behov. Rapporten åskådliggör att tekniska, sociala och pedagogiska aspekter alla framträder som betydelsefulla för att kunna möta studenters behov av tillgänglig läsning.

Universitetslärare och bibliotekarier behöver därför kontinuerligt utbildning i inkluderande pedagogik och kunskap om olika funktionsnedsättningar för att kunna möta studenternas behov. Forskningen visar att om inte rätt stöd sätts in i tid finns risk att studenter med funktionsnedsättning inte klarar att fullfölja studierna. Det är viktigt att synliggöra lyssningsläsning utifrån ett rättighetsperspektiv, menar forskarna.

2.5 Bibliotekens och MTM:s uppdrag kring anpassad litteratur

Talboks- och punktskriftsbiblioteket (TPB) inrättades 1980 i och med att staten tog över driften av biblioteket. Vid samma tid introducerades den så kallade talboksmodellen. Talboksmodellen finns inte refererad till i någon lagstiftning utan hänvisar till betänkandena Kultur åt alla (SOU 1976:20) och Talböcker – utgivning och spridning (SOU 1982:7).

Utgångspunkten i talboksmodellen är ett samarbete mellan staten och biblioteken där TPB fick i uppdrag att producera talböcker och punktskriftsböcker samt fungera som lånecentral. Utlåning och kontakt med läsarna skedde via de lokala biblioteken, som även hade i uppgift att bygga egna bestånd av talböcker på respektive bibliotek. Verksamheten med studieservice till synskadade studenter påbörjades 1963. Fram till budgetåret 1984/1985 finansierades verksamheten med ett utbildningsanslag från Arbetsmarknadsverket och den ansökande studenten fick genomgå en arbetsmarknadspolitisk prövning.

TPB fick 1 juli 1984 ett särskilt anslag för att anpassa kurslitteratur för hög-skolestudenter med en synnedsättning, som därmed fick fritt utbildningsval. Målgruppen för tillgänglighetsanpassad kurslitteratur utökades 1987 till att även omfatta personer med rörelsehinder och 1988 gällde verksamheten även för studerande med läs- och skrivsvårigheter.

Det är 45 år sedan modellen introducerades och staten och biblioteken i Sverige samarbetar alltjämt för att personer med syn- eller annan läsnedsättning ska få tillgång till talböcker. MTM ansvarar för anpassning av talböcker och andra tillgängliga medier. De regionala biblioteksverksamheterna ansvarar på olika sätt för regional service och information. Folkbiblioteken, skolbiblioteken och universitets- och högskolebiblioteken samt övriga bibliotek
i det allmänna bibliotekssystemet ansvarar för förmedling och service.

Biblioteken i det allmänna biblioteksväsendet uppdras genom bibliotekslagen (2013:801) att prioritera personer med funktionsnedsättning, bland annat genom att utifrån deras olika behov och förutsättningar erbjuda litteratur och tekniska hjälpmedel för att kunna ta del av information. Biblioteken har därmed ansvar att erbjuda stöd och vägledning till litteratur för personer med syn- eller läsnedsättning.

2.6 MTM:s uppdrag gällande kurslitteratur

MTM:s instruktion innehåller flera uppdrag kring anpassad litteratur. För produktion och förmedling av anpassad kurslitteratur är två skrivningar särskilt viktiga:

1 § p 3. Myndigheten har till uppgift att i samverkan med bibliotek, skolor och andra aktörer i landet arbeta för att personer med funktionsnedsättning ska få tillgång till sådana exemplar av
litterära verk som de behöver för att kunna ta del av verken samt tillgängliggöra lättläst litteratur.

Denna skrivning är utgångspunkten i MTM:s tillämpning av inskränkningarna
i upphovsrättslagen och den anpassning, distribution och förmedling av tillgänglig litteratur som sker med grund i talboksmodellen. Det finns även en instruktionsskrivning som särskilt anger MTM:s uppdrag att anpassa kurslitteratur för studenter:

2 § p 6. Myndigheten ska särskilt förse högskolestuderande personer som har en funktionsnedsättning i form av läsnedsättning med sådana exemplar av kurslitteratur som de behöver för att kunna ta del av litteraturen.

Anpassningen av kurslitteratur finansieras genom ett särskilt anslag från Utbildningsdepartementet.

2.6.1 Inskränkningarna i upphovsrättslagen

MTM:s framställning av talböcker och andra tillgängliga format för personer med en syn- eller läsnedsättning görs med stöd av 17 § i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen) och efterföljande bestämmelser (17a – 17f §§). Lagen reglerar framställning och användning av ett offentliggjort verk i form av en bok eller annan skrift, notation eller tillhörande illustration för en person med syn- eller annan läsnedsättning som behöver detta för att kunna ta del av verket.

I det internationella Marrakechfördraget som genomfördes i EU-rätten 2017 fastställdes regler som säkerställer att det finns inskränkningar i upphovsrätten till förmån för personer med en läsnedsättning. Det möjliggör också gränsöverskridande utbyte av publicerade verk som framställts i ett tillgängligt format. År 2018 ändrades den svenska upphovsrättslagen för att
fungera i linje med EU-rätten och Marrakechfördraget.

2.6.2 Berättigade användare

En berättigad användare av tillgänglighetsanpassad litteratur är enligt upphovsrättslagen 17 § en person med syn- eller läsnedsättning enligt följande definitioner: 1) en person med blindhet, 2) en person med en synnedsättning som inte kan förbättras så att synförmågan blir väsentligen likvärdig med

synförmågan hos en person som inte har en sådan nedsättning, 3) en person som har perceptions- eller lässvårigheter, eller 4) en person som på grund av en fysisk funktionsnedsättning inte kan hålla eller hantera en bok eller fokusera eller röra ögonen i den utsträckning som normalt sett krävs för att kunna läsa. En berättigad användare av tillgänglighetsanpassad litteratur är även, enligt upphovsrättslagen 17 e §, en person som, i andra fall än de som anges ovan, har en funktionsnedsättning som medför att personen under vissa förutsättningar behöver ett särskilt anpassat exemplar för att kunna ta del av ett offentliggjort litterärt verk.

2.6.3 Behöriga organ

MTM utgör ett så kallat behörigt organ i enlighet med upphovsrättslagen. Det innebär att myndigheten får framställa kurslitteratur i tillgängliga format för studenter med syn- eller annan läsnedsättning. Behöriga organ får även överföra och sprida sådana exemplar till berättigade användare som är bosatta i Sverige eller i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), till andra behöriga organ i Sverige och till organ i en annan stat inom EES som i den staten är behöriga organ.

Behöriga organ får bara framställa exemplar av verk som organet lovligen har tillgång till. Framställningen, överföringen och spridningen får endast ske till en person med syn- eller annan läsnedsättning för personens egen användning och får inte ske i förvärvssyfte.

För att fullfölja uppdraget att ge tillgång till anpassad litteratur finns sedan 2013 MTM:s digitala bibliotekstjänst Legimus.

2.7 Den digitala bibliotekstjänsten Legimus och
studenterna

Legimus är en digital bibliotekstjänst med ett målgruppsanpassat utbud av medier för berättigade användare. Tjänsten innehåller både kurslitteratur och allmänlitteratur i olika tillgängliga format. Den anpassade kurslitteraturen erbjuds som talböcker, e-textböcker och punktskriftsböcker.

Endast berättigade användare ska ha tillträde till Legimus. Det går dock inte att ange ett exakt antal studenter som omfattas, eftersom en rad olika funktionsnedsättningar kan leda till den typ av syn- eller läsnedsättning som avses
i inskränkningarna i upphovsrättslagen. Det saknas som nämnts tidigare i kapitlet statistik, forskning och andra kunskapsunderlag som täcker hela bredden av behov som kan ligga till grund för att vara berättigad till Legimus. I kapitel 5 beskrivs hur studenter som uppfyller kriterierna får tillträde till Legimus.

Många studenter som möter läshinder känner till och använder Legimus.
Under 2024 var det cirka 27 500 studenter som använde Legimus vid minst ett tillfälle. Antalet studentanvändare har ökat varje år sedan tjänsten lanserades år 2013. Flera faktorer ligger bakom ökningen. Det växande antalet studenter som använder Legimus sker i linje med utvecklingen för det riktade pedagogiska stödet på lärosätena. Mycket talar för att det finns stort överlapp mellan studenter som beviljas detta stöd och Legimus. Det finns inte exakt data på hur det förhåller sig, men såväl samordnare för riktat pedagogiskt stöd och bibliotekarier på lärosätena som brukarorganisationer bekräftar
bilden.

Figur 2: Antal studenter med Legimus respektive riktat pedagogiskt stöd 2015–2024.

År 2023 var det 5,3 procent av landets studenter som använde Legimus, och 7,1 procent av studenterna hade beviljats riktat pedagogiskt stöd.

Figur 3: Andel studenter med Legimus respektive riktat pedagogiskt stöd 2015–2023.

Hur stor andel av studenterna som använder Legimus vid olika lärosäten varierar. Över snittet ligger exempelvis Södertörns högskola (12,9 procent), Malmö universitet (8,1 procent) och Stockholms universitet (7,1 procent). Under snittet ligger exempelvis Lunds universitet (3,5 procent), Uppsala universitet (3,0 procent) och Linnéuniversitetet (2,1 procent). De tekniska högskolorna har relativt få Legimusanvändare.

Skillnaderna i antal användare kan relateras till lärosätenas olika profiler och inriktningar och att en del lärosäten arbetar mer aktivt med breddad rekrytering än andra. Vissa utbildningar söks i högre grad av personer med läsnedsättning och lärosätena informerar om Legimus i varierande utsträckning. Det behövs mer kunskap om vad skillnaderna beror på.

I en av undersökningarna kring Legimus som genomförts under våren 2025 lyfter brukarorganisationerna fram Legimus som en avgörande resurs för högskolestuderande med läsnedsättning. Respondenterna nämner intenågon upplevelse av problem med att få tillgång till Legimus, men påpekar

att det kan vara praktiskt utmanande för vissa grupper, till exempel personer med synnedsättning eller motoriska svårigheter, att ta sig till biblioteket i de fall det krävs ett fysiskt möte för att få tillträde till tjänsten. Även i den undersökning med studenter som använder Legimus som genomförts 2025, beskrivs tjänsten som en ovärderlig resurs för deltagarna och tillgången ses som avgörande för att de ska klara av sina studier.

3 Ekosystemet för tillgänglig läsning i förändring

Ekosystemet för tillgänglig läsning är MTM:s egen benämning av det fält inom litteratursektorn som omfattar myndigheter, bibliotek, skolor, bokförlag, distributörer och andra aktörer som tillsammans bidrar till att personer som möter läshinder kan ta del av litteratur på sina villkor. Det är ett system som befinner sig i ett skede av förändring, vilket beror på faktorer såsom
lagstiftning, teknik- och formatutveckling samt läsarnas behov.

När MTM 1980 instiftades som myndighet, då med namnet Talboks- och punktskriftsbiblioteket, fanns enbart fysiska tal- och punktskriftsböcker. Personer med en funktionsnedsättning i form av läsnedsättning var då i hög grad beroende av de särlösningar som det statliga specialbiblioteket producerade. Än idag utgör MTM:s anpassning av förlagsutgivna titlar en väsentlig del av beståndet av tillgänglig litteratur i Sverige. Samtidigt skapar digitalisering, lagstiftning och teknisk utveckling nya förutsättningar. Många av MTM:s läsare kan idag, utöver utbudet i den digitala bibliotekstjänsten Legimus, ta del av litteratur även på den kommersiella marknaden i ljud- och e-boksformat, som i allt högre grad möjliggör tillgänglighet. I takt med att marknaden tar ett större ansvar för tillgänglighet kommer MTM:s anpassning av litteratur bli alltmer specialiserad och särskilt sörja för de läsare vars behov av tillgänglighet fortfarande inte tillgodoses.

3.1 Universell utformning och individuella lösningar – två centrala områden för funktionshinderspolitiken

I november 2017 fattade riksdagen beslut om ett nytt nationellt mål och en ny inriktning för genomförandet av funktionshinderspolitiken. Det nationella målet för funktionshinderspolitiken är att ”med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund.” För att nå det nationella målet ska genomförandet av funktionshinderspolitiken inriktas mot fyra områden:

1. Principen om universell utformning
2. Befintliga brister i tillgängligheten
3. Individuella stöd och lösningar
4. Förebygga och motverka diskriminering

Universell utformning innebär att samhällets olika aktörer i planering, utformning och genomförande bör vara medvetna om den variation och de olika behov och förutsättningar som finns i hela befolkningen. Det innebär i praktiken att utforma produkter, tjänster, processer och miljöer så att de i största möjliga utsträckning kan användas obehindrat. På så sätt ökar möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att verka självständigt och fatta beslut om sina liv på lika villkor som människor utan funktionsnedsättning.

Alla personer ska kunna ta del av det som offentliga aktörer erbjuder. I de fall någons behov inte kan tillgodoses, fastän det som erbjuds är universellt utformat, behövs individuella stöd och lösningar. Offentliga aktörer ska kunna erbjuda, eller vid behov ha beredskap att erbjuda sådana insatser. Det finns aktörer med särskilda uppdrag att erbjuda stöd och lösningar, till exempel hjälpmedel, assistans och ledsagning, färdtjänst eller särskilt stöd i skolan.

MTM är en sådan aktör inom tillgänglig läsning, bland annat genom uppdraget att förse högskolestuderande med funktionsnedsättning i form av läsnedsättning med anpassad kurslitteratur. Funktionshinderspolitiken anger även att varje myndighet har ett ansvar för att verka för att lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.

3.2 Tillgänglighetsdirektivet och lagen om vissa produkters och tjänsters tillgänglighet

Den 28 juni 2025 införlivas tillgänglighetsdirektivet i svensk lagstiftning genom lagen om vissa produkters och tjänsters tillgänglighet. Detta regelverk ställer funktionella tillgänglighetskrav på bland annat marknadens e-böcker och den programvara som används av konsumenter för att läsa e-böcker. Innan lagkraven för e-böcker kommer att kunna tillämpas krävs dock att mediegrundlagarna ändras i enlighet med förslagen i betänkandet Mediegrundlagarna och tillgänglighetskrav för vissa medier (SOU 2024:96). Det innebär att tillgänglighetskrav på e-boksfilen kommer att kunna ställas först den 1 januari 2027.

Lagstiftningen bidrar till ett ökat utbud av universellt utformade e-böcker och e-bokstjänster på EU:s inre marknad och är på så vis i linje med funktionshinderspolitikens mål. I takt med att den kommersiella marknaden anpassar sig till lagkraven, förväntas även läsargruppen i Legimus förändras. När fler universellt utformade e-böcker blir tillgängliga på marknaden, kan fler användare hitta det material de behöver där. Samtidigt kvarstår behovet av individanpassade medier, i de fall där marknadens e-bok inte är tillräckligt tillgänglig för den individuella läsaren, eller i de fall där en titel inte ges ut som e-bok. Sammansättningen av läsare i Legimus kommer att fortsätta förändras i takt med medielandskapets utveckling.

3.3 Läsare tar del av litteratur i olika källor

I den senaste användarundersökningen om Legimus som MTM genomförde vid årsskiftet 2023/2024 uppgav 20 procent av de svarande att de även regelbundet använder en kommersiell ljudbokstjänst. Motsvarande siffra i undersökningen från 2021/2022 var 15 procent. Undersökningarna omfattade både användare av Legimus som läser allmänlitteratur och användare som läser kurslitteratur.

MTM har inte närmare undersökt i vilka olika format och tjänster som studenter tar del av kurslitteratur, men i MTM:s vägledning för lärosätesbibliotek, Lyssningsläsning i högre utbildning framgår att lärosäten förutom Legimus tillhandahåller andra stödprogram och tjänster som studenter kan ladda ner till sina datorer eller mobiltelefoner. De flesta av dessa programvaror är utvecklade av privata företag som universitet och högskolor samarbetar med. Sådana program kan användas för att läsa upp innehåll på webbsidor och i andra digitala format för dokument och e-böcker.

3.4 Universitets- och högskolebibliotekens utbud och roll

Enligt bibliotekslagen (2013:801) ska det finnas tillgång till bibliotek vid alla universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434). Dessa bibliotek ska svara för biblioteksverksamhet inom de områden som anknyter till utbildning och forskning vid universitetet eller högskolan. Biblioteken stödjer forskning och utbildning bland annat genom att ge tillgång till informationsresurser och olika stöd för att söka, värdera, hantera och publicera forskning och annan information.

Kungliga biblioteket (KB) konstaterar utifrån den officiella biblioteksstatistiken att lärosätesbiblioteken minskar sina bestånd av fysiska medier alltmer, eftersom forskning idag oftast publiceras genom e-medier. I rapporten Bibliotek 2024 skriver KB att kostnaderna för e-medier uppgår till mer än en fjärdedel av de totala kostnaderna för forskningsbiblioteken. Kostnaderna för inköp av fysiska medier utgör endast en procent av de totala utgifterna. Den rapporterade tillgången till e-titlar har dubblerats sedan 2015. Det finns dock ingen samlad statistik över bibliotekens bestånd av digital kurslitteratur. Studenter och forskare har mycket varierande tillgång till medier, både fysiska medier och e-medier, beroende på vid vilket lärosäte de är verksamma.

När det gäller e-medier har universitets- och högskolebiblioteken enligt den officiella biblioteksstatistiken främst e-medier på utländska språk och betydligt färre på svenska. Det bekräftar MTM:s bild av att lärosäten med utbildningar där kurslitteraturen i hög grad är utgiven på svenska ofta saknar möjlighet att erbjuda dessa titlar som e-böcker via sina bibliotek.

Trots att svenska förlag har börjat ge ut kurslitteratur som e-böcker, erbjuder de sällan licenslösningar som gör det möjligt för bibliotek att tillhandahålla dessa till studenter. I förlängningen skapar det en obalans där studenter med syn- eller läsnedsättning, som är beroende av tillgängliga format, inte har samma möjlighet att låna obligatorisk kurslitteratur som andra studenter.

I bibliotekens kärnuppdrag ligger att möta läsare för att främja läsning och förmedla litteratur och information. De lokala biblioteken har mycket stor vana av att möta läsare, med eller utan läsnedsättning och bibliotekariers kompetens inom läsfrämjande arbete och litteraturförmedling är därför fortsatt mycket betydelsefull i mötet med olika läsare och behov. Samtidigt förändras omvärlden. När litteratur tillgängliggörs på nya sätt får bibliotekarier en ännu viktigare roll att vägleda till olika former av tillgänglig läsning, inte bara böcker i MTM:s utbud, utan även universellt utformade alternativ i andra gränssnitt.

3.5 Utvecklingen på kurslitteraturmarknaden

Kurslitteraturen är den del av den svenska förlagsmarknaden som har störst utmaningar med lönsamhet. I den årliga rapporten Bokförsäljningsstatistiken som tas fram av Svenska Bokhandlareföreningen och Svenska Förläggareföreningen framgår att svensk kurslitteratur tappat 45 procent av försäljningen mellan 2020 och 2024. Nyförsäljningen av kurslitteratur uppgick till 337 miljoner kronor 2024.

Samtidigt växer andrahandsförsäljningen, framför allt genom digitala, rikstäckande tjänster. Enligt Läromedelsförfattarnas rapport Den perfekta stormen från 2024 tredubblades omsättningen för de två största aktörerna på andrahandsmarknaden mellan 2019 och 2023 och uppgick 2023 till 285 miljoner kronor. Rapporten pekar även på att trender, såsom en ökad användning av engelskspråkig kurslitteratur och att studenter i högre grad inte läser litteraturen utan förlitar sig på material i annat format som powerpointfiler eller sammanfattningar, spelar in. Piratkopiering har också stor påverkan på försäljningen, enligt rapporten, vilket bland annat tillskrivs att böcker sprids olovligt från Legimus.

Det pågår en omställning på marknaden för kurslitteratur till en högre grad av digital utgivning. Förlagen satsar på digitala plattformar som exempelvis Studora där studenter kan köpa tidsbegränsad åtkomst till kursböcker till ett lägre pris än vad den tryckta boken kostar ny i handeln. Många av e-böckerna på Studora är utgivna i ett format som enligt förlagen är tillgängligt för personer med funktionsnedsättning, med bland annat funktionalitet för
syntetiskt tal och textmedföljning.

4. Förändringsarbete på myndigheten

Frågan som regeringsuppdraget handlar om – systemet för tillträde till Legimus – är nära sammankopplad med annat utvecklingsarbete inom myndigheten. Det här kapitlet beskriver översiktligt aktiviteter som är nära relaterade till uppdraget och sätter frågan om tillträde till Legimus i ett sammanhang som del av en större förändringsprocess.

Inom ramen för MTM:s strategiska mål pågår ett omfattande arbete med att anpassa verksamheten till de omvärldsförändringar som beskrivs i tidigare kapitel. När det gäller kurslitteraturen har MTM under det senaste året genomfört flera konkreta åtgärder.

Åtgärderna har syftat till att stärka systemet kring Legimus ur tre aspekter:
1) Teknisk säkerhet, för att motverka att tjänsten missbrukas,

2) produktionsbesluten, för att ställa om MTM:s verksamhet efter en utveckling där förlagen producerar allt fler e-böcker i tillgängliga format, och slutligen

3) processen för tillträde till Legimus, vilket adresseras i detta regeringsuppdrag.

4.1 Förstärkt teknisk säkerhet

MTM har infört en rad säkerhetsåtgärder för att motverka missbruk av tjänsten ur två hänseenden: en person med Legimuskonto ska inte kunna låta obehöriga personer använda tjänsten och en person med Legimuskonto ska inte kunna sprida böcker från tjänsten vidare till obehöriga. Följande säkerhetsåtgärder har genomförts:

4.1.1 Kryptering

Kryptering av nedladdad kurslitteratur infördes under våren 2025. Det innebär att böcker som laddas ned och sparas lokalt på en dator inte går att dela vidare och att de blir obrukbara när lånetiden löpt ut.

Böckerna är krypterade för alla studenter, utom för dem som på grund av sin funktionsnedsättning behöver använda utrustning som inte är kompatibel med krypteringen. Under våren har MTM beviljat undantag för tre personer. Punktskriftsläsare är generellt undantagna krypteringen, eftersom de i högre grad än andra använder särskild läsutrustning som inte fungerar med krypteringslösningen.

4.1.2 Övervakning

Ett övervakningssystem som identifierar otillåten kontodelning infördes i september 2024. Systemet varnar när ett konto används på ett ovanligt stort antal enheter. Sådan användning leder till att ett varningsbrev skickas till användaren. Om den otillåtna användningen inte upphör stängs användaren av från tjänsten.

Under perioden september 2024 till april 2025 skickades 82 varningsbrev och 19 användare stängdes av, varav 7 var studenter på universitet eller högskola och 12 tillhörde andra biblioteksformer.

4.1.3 Vattenmärkning

Ett mer effektivt system för vattenmärkning av filer infördes i november 2024. Vattenmärkningen är en osynlig markering som placeras i alla böcker som laddas ned, och som gör att det går att identifiera vilken användare som laddat ned boken från början om en bok olovligen sprids vidare.

4.2 Granskning av piratkopiering från Legimus

Under våren 2025 beställde MTM en extern granskning av förekomsten av piratkopierad litteratur med ursprung i Legimus. Syftet var att få ett objektivt faktaunderlag som stöd för beslut om teknisk säkerhet.

Representanter för förlagsbranschen har i skrivelser påtalat en omfattande piratkopiering från Legimus, men då MTM inte kunnat identifiera något underbyggt faktaunderlag som bekräftar detta, beslutade myndigheten att låta en extern part genomföra en oberoende granskning.

Företaget Rättighetsalliansen fick i uppdrag att söka efter de 100 mest populära titlarna i Legimus i kategorierna kurslitteratur respektive allmänlitteratur, alltså 200 titlar totalt, på tio internettjänster där Rättighetsalliansen bedömde sannolikheten att hitta piratkopierad litteratur som särskilt hög.

Av de 200 titlarna kunde Rättighetsalliansen hitta 93, varav 57 i kategorin kurslitteratur och 36 i kategorin allmänlitteratur. Många av böckerna förekom hos fler än en tjänst. Av dessa 93 böcker kunde Rättighetsalliansen konstatera att en bok hade sitt ursprung i Legimus. Övriga 92 var i huvudsak skannade kopior av tryckta böcker eller e-böcker från kommersiella tjänster.

Undersökningen beskriver fildelning som sker på öppna internettjänster, och inte fildelning i slutna grupper eller direkt mellan enskilda individer. Det är svårt att systematiskt kartlägga fildelning som sker i slutna grupper.

4.3 Nya riktlinjer för produktionsbeslut

MTM har under våren genomfört en omfattande översyn av grunderna för produktionsbeslut av anpassad kurslitteratur. Översynen gäller i vilka fall det är MTM:s uppgift att producera en anpassad version av en kursbok och när studenten i stället bör hänvisas till de universellt utformade e-böcker som förlagen ger ut.

Bakgrunden är att förlagen i allt högre grad publicerar kurslitteratur som tillgängliga e-böcker. MTM:s roll är att komplettera marknaden när den tillgänglighet som erbjuds inte är tillräcklig för läsarens behov. I takt med att utbudet förbättras, behöver myndighetens produktionsbeslut anpassas till de nya förutsättningarna.

Ovanstående beskrivs utförligt i promemorian Överväganden om en ny ordning för anpassning av kurslitteratur, men en kort summering av de bärande principerna är:

1. Marknadens universellt utformade e-bok är huvudalternativet för studenter med behov av tillgänglighetsanpassad litteratur.
2. Lärosätesbiblioteken har ansvar att förmedla en universellt utformad e-bok, när det är möjligt.
3. MTM anpassar litteratur när någon universellt utformad e-bok inte finns att tillgå, eller när studenten har behov som går utöver tillgängligheten i marknadens e-bok.
4. En student med en syn- eller läsnedsättning ska huvudsakligen ha samma möjlighet att köpa kurslitteratur på den kommersiella marknaden och att låna kurslitteratur vid sitt universitets- eller högskolebibliotek.

MTM har beslutat att införa de nya produktionsriktlinjerna successivt under hösten 2025.

4.4 Stöd till biblioteken

MTM har också arbetat med att förbättra stödet till biblioteken när det gäller tillträde till Legimus. Bland annat har den digitala grundutbildning som är obligatorisk för alla bibliotekarier som registrerar läsare i Legimus byggts ut. Informationen och vägledningen för dem som arbetar med tjänsten har också förbättrats. Dessutom har ett nytt initiativ startat: digitala dialogmöten för kunskapsdelning, erfarenhetsutbyte och kollegialt lärande.

5 Tillträde till Legimus idag

MTM:s uppdrag, att förse högskolestuderande personer som har en funktionsnedsättning i form av läsnedsättning med sådana exemplar av kurslitteratur som de behöver för att kunna ta del av litteraturen, sker i nära samarbete med bibliotekarier vid landets lärosätesbibliotek. Det är de som möter studenter med behov av Legimus och som i dagsläget har till uppgift att
bedöma om studenten är berättigad användare av tillgänglighetsanpassad litteratur i enlighet med inskränkningarna i upphovsrättslagen, se avsnitt 2.6. Det är en uppgift som är del av en större kontext av att förmedla tillgänglig läsning och som ställer krav på en uppsättning kompetenser.

5.1 Att förmedla tillgänglig läsning

Att förmedla läsning, litteratur och information ligger i bibliotekens kärnuppdrag och professionellt arbete på bibliotek vilar på flera kunskapsbaser, såsom akademisk utbildning, fortbildning och beprövad erfarenhet. Kunskap som är av betydelse i arbetet med att förmedla tillgänglig läsning är exempelvis kunskap om läsnedsättningar, hinder för läsning och funktionsnedsättningar som innebär läsnedsättning. Också kunskap om olika format och sätt att läsa, som lyssningsläsning och punktskriftsläsning, samt kunskap om olika hjälpmedel, teknik, system och program som kan användas för läsning är
central.

I mötet med användaren behövs ofta kunskap om informationssökning, katalogisering och tillgänglighetsmetadata, för att kunna vägleda till läsning oavsett var den finns. Grundläggande kunskaper om olika användargruppers förutsättningar och villkor exempelvis genom forskning om läspraktiker och lokala användarstudier, men också om bemötande, inkluderande pedagogik och relationsskapande, är viktiga i mötet med målgruppen. Slutligen kan nämnas kunskap om lagstiftning, exempelvis om bibliotekens ändamål och ansvar, upphovsrätt, diskrimineringslagen, tillgänglighetslagstiftning och nationella mål för funktionshinderspolitiken.

5.2 Studenten får information om Legimus

Studenter får på olika sätt information om stöd för sina studier och läsning, där Legimus är en möjlighet. I samband med antagning skickar lärosäten ofta övergripande information till alla sina studenter. Lärosätena arbetar sedan exempelvis med välkomstmässor för nya studenter, informerar studenter vid kursintroduktioner eller inledande föreläsningar och vissa arrangerar pop up-bibliotek eller informerar via universitetets kalendarium. Biblioteken ordnar också specifika informationstillfällen för studenter tillsammans med högskolans samordnare, och i vissa fall informerar samordnare för riktat pedagogiskt stöd studenter i grupp eller enskilt.

5.3 Studenten bokar ett introduktionssamtal på sitt lärosätesbibliotek

Studenter på universitet eller högskola vänder sig till biblioteket vid sitt lärosäte för att ansöka om Legimuskonto. De så kallade introduktionssamtalen sker oftast vid inbokade möten, antingen i biblioteket eller i ett digitalt möte och pågår inte sällan upp till en timme. Det är inte ovanligt att studenter har med sig ett konto sedan tidigare och att de har använt Legimus under hela sin skolgång. För att kunna beställa anpassning av litteratur som inte finns i Legimus måste studenterna vara registrerade vid sitt lärosätesbibliotek.

5.4 Introduktionssamtalet

Introduktionssamtalet består av flera delar: bedömningssamtalet där bibliotekarien avgör om studenten är berättigad användare, kontoregistreringen där bibliotekarien går igenom användaravtalet och därutöver den viktiga introduktionen till hur Legimus fungerar, så att läsaren omedelbart kan komma i gång med sin läsning.

Vid samtalet med bibliotekarien redogör studenten för sin funktionsnedsättning och sina utmaningar och behov kring läsning. Här finns det i dagsläget inte något krav på intyg eller annan dokumentation. Bibliotekarien bedömer i mötet med studenten om sambandet mellan funktionsnedsättningen och graden av svårighet att läsa tryckt text är tillräcklig för att bevilja Legimuskonto.

Eftersom det inte är funktionsnedsättningen i sig som ger rätt till Legimus, se avsnitt 2.6, utan hur den påverkar läsningen och det i sin tur är individuellt, sker också bedömningen individuellt. Om bibliotekarien bedömer att studenten är en berättigad användare av Legimus får studenten information om sina skyldigheter när bibliotekarien registrerar kontot. Därtill måste studenten godkänna ett användaravtal, där det bland annat framgår att det är olagligt att sprida inloggningsuppgifter och litteratur i Legimus vidare. Därefter kan studenten logga in i tjänsten och ta del av den anpassade kurslitteraturen med guidning från bibliotekarien. Ofta sammanfattas informationen vid introduktionssamtalet och skickas via e-post till studenten. Det är vanligt att studenten erbjuds ett uppföljande samtal för ytterligare stöd.

5.5 Bibliotekariers erfarenheter av att registrera konto i Legimus

Under andra halvåret 2024 genomförde MTM en undersökning riktad till bibliotekspersonal med rätt att registrera konton i Legimus. Syftet med undersökningen var att få mer kunskap om förmedlarnas erfarenheter av och uppfattningar om registrering. Undersökningen bestod av två delstudier, en enkätundersökning och en intervjuundersökning. En enkät skickades ut till personer som registrerar användare i Legimus. Frågorna handlade om registreringssituationen, att nå användare, kunskap och kompetens, samt information och dialog kring Legimus.

Totalt inkom 2025 svar, vilket gav en svarsfrekvens på 34 procent. Flest svarande fanns hos folkbiblioteken, följt av skolbiblioteken och därefter universitets- och högskolebiblioteken. Med syfte att fördjupa kunskapen intervjuades därefter femton personer: fem från folkbibliotek, fem från skolbibliotek och fem från universitets- och högskolebibliotek. Undersökningen gav ett omfattande material med både kvantitativa och kvalitativa data och resultaten av de båda studierna är samstämmiga.

Undersökningen visar att förutsättningarna för att registrera konto i Legimus ser olika ut på olika typer av bibliotek. Anledningarna är flera; skälen för användarnas biblioteksbesök skiljer sig åt, vilka bland bibliotekets personal som arbetar med att registrera konto ser olika ut, praktiken runt introduktionssamtalet är inte lika och arbetsbördan och erfarenheterna av Legimus varierar mellan olika typer av bibliotek. Den största delen av deltagarna i undersökningen anser inte att det är svårt att avgöra vem som är berättigad användare och kunskapen om vilka regler som gäller skattas som hög av de flesta, men det finns också de som lyfter behov att ökat stöd.

5.6 Behov av stöd i rollen att bedöma tillträde

Enkätstudien visar att bibliotekarier vid universitets- och högskolebibliotek är de som i högst utsträckning använder MTM:s stödmaterial, men det är också de som uttrycker störst behov av utökat stöd och tydligare riktlinjer. Utmaningarna som bibliotekarierna lyfter fram när det gäller registrering rör framför allt gråzoner som koncentrationssvårigheter kopplat till läsning, vilket kan göra besluten om vem som har rätt till Legimus komplicerade. Omfattningen av text och komplexiteten i de texter som läses på universitet och högskolor är en viktig faktor i relation till läsning. Dessa bibliotekarier anser också i högre utsträckning att det är svårare att kunna lita på att det studenten säger är sant om sin lässituation och sitt läsbehov än bibliotekarier från andra bibliotekstyper.

De som registrerar användare i Legimus har att hantera att överlappande drivkrafter och uppdrag till viss del uppfattas ställs mot varandra, exempelvis uppgiften att främja läsning och ge en prioriterad målgrupp möjlighet att ta del av information, samtidigt som endast berättigade personer ska få tillgång till litteratur i Legimus.

5.7 Nya förutsättningar och behov

Samarbetet mellan biblioteken och MTM sker genom den svenska talboksmodellen, som har tillämpats sedan 1980-talet. Modellen beskrivs närmare i avsnitt 2.5 och innebär att MTM och biblioteken samverkar för att ge läsare tillgång till anpassad litteratur. Det gäller både kurslitteratur och allmänlitteratur och oavsett bibliotekstyp. Talboksmodellen fastslår emellertid inte något om hur beslut om tillträde till anpassad litteratur – och därmed inte heller till Legimus – ska ske.

Digitaliseringen av talboksverksamheten men även av litteraturområdet i stort, den stora ökningen av studenter med behov av anpassad kurslitteratur och den omställning som nu pågår på den kommersiella marknaden, där utbudet av universellt utformade e-böcker ökar till följd av både lagstiftning och teknikutveckling, är faktorer som påverkar MTM:s verksamhet och ställer krav på förändrade rutiner och arbetssätt i hur myndigheten tillhandahåller anpassad litteratur och även hur tillträdeshanteringen till Legimus fungerar.

MTM kommer därför att införa en ny process för tillträde i Legimus, som beskrivs närmare i kapitel 8.

6 Ansvarsfördelning på lång och kort sikt

MTM anser att ansvarsfördelningen mellan MTM och lärosätesbiblioteken behöver förtydligas. Det är MTM:s ansvar att rätt personer får tillträde till Legimus, men det är lärosätesbiblioteken som bedömer om en student är berättigad och som registrerar nya användare i tjänsten.

MTM ser två möjliga vägar för att förtydliga ansvarsfördelningen: antingen att myndigheten tar tydligare ansvar för handläggningen av besluten, eller att ansvaret i stället flyttas över till lärosätena. Båda alternativen har analyserats ur ett kortsiktigt och ett långsiktigt perspektiv.

På lång sikt anser MTM att behovsprövning och beslut om tillträde bör ligga hos lärosätena. Det är universitetet eller högskolan som har ansvar för att alla studenter kan delta i undervisningen på lika villkor. En sådan förändring innebär dock vissa utmaningar och är en fråga som MTM inte råder över. MTM:s förslag på långsiktiga förändringar beskrivs i kapitel 7.

På kort sikt bedömer MTM att det är nödvändigt att tydliggöra att myndigheten ansvarar för att bevilja tillträde till Legimus. Det finns också ett behov av att stärka processen för behovsprövning och beslut, vilket beskrivs i kapitel 8.

Utöver detta har MTM identifierat ytterligare tre åtgärder som kan bidra till att säkerställa att endast berättigade personer får åtkomst till kurslitteraturen i Legimus. Dessa beskrivs i kapitel 9.

Sammantaget bidrar MTM:s förslag och åtgärder till att på kort och lång sikt göra systemet för tillträde till Legimus mer robust, rättssäkert och likvärdigt.

7 Anpassad kurslitteratur bör införlivas i det riktade
pedagogiska stödet

MTM föreslår att lärosätena tar över ansvaret för behovsprövningen av tillgången till anpassad kurslitteratur.

MTM:s vision är ett samhälle där all läsning är tillgänglig för alla, oberoende av funktionsnedsättning. Myndighetens uppdrag är en del av den svenska funktionshinderspolitiken, med målet att skapa jämlika levnadsvillkor för den som lever med en funktionsnedsättning.

Enligt funktionshinderspolitiken har varje myndighet ansvar för att skapa likvärdiga förutsättningar i den egna verksamheten och att så långt det är möjligt undanröja hinder för personer med funktionsnedsättning. Lärosätena tar detta ansvar i hög grad, inte minst genom det riktade pedagogiska stödet som syftar till att alla studenter, oavsett behov och förutsättningar, ska kunna delta i undervisningen på jämlika villkor. Därför föreslår MTM en långsiktig förändring, där lärosätena tar över ansvaret för att bedöma och besluta om vilka studenter som är berättigade att ta del av litteratur som är anpassad med stöd i inskränkningarna i upphovsrätten.

I ett sådant system förändras MTM:s roll. Som kunskapscentrum kan myndigheten ge stöd och vägledning till lärosätena i beslutsprocessen. Genom sitt uppdrag att anpassa litteratur för tillgänglig läsning kompletterar MTM förlagens utbud när det inte är tillräckligt. I detta kapitel beskriver MTM den utveckling som myndigheten anser bäst gagna studenter med behov av tillgänglig kurslitteratur på lång sikt. Det är dock ett förslag som MTM inte råder över och som regeringen behöver ta ställning till.

MTM anser att denna förändring är i linje med funktionshinderpolitiken. För studenterna skulle det innebära en samlad väg in till de stöd och anpassningar som lärosätet kan erbjuda. Förslaget möjliggör även synergier och kostnadseffektivisering för samhället genom att processen införlivas i ett befintligt system. Sammantaget ser MTM att denna förändring jämfört med befintligt system innebär en mer robust och rättssäker behovsprövning.

7.1 Synergier med riktat pedagogiskt stöd

Uppgiften att bedöma vilka studenter som har behov av tillgänglighetsanpassad kurslitteratur bör kunna hanteras av lärosätenas funktion för riktat pedagogiskt stöd, i samverkan med biblioteken.

Riktat pedagogiskt stöd, ibland kallat särskilt pedagogiskt stöd, är ett samlingsbegrepp för olika former av stödåtgärder som studenter med funktionsnedsättning kan ansöka om på sitt lärosäte, för att undanröja, överbrygga eller kompensera för hinder som kan uppkomma i studiesituationen på grund av funktionsnedsättningen. Detta beskrivs närmare i avsnitt 2.2. Samordnare för riktat pedagogiskt stöd har redan idag i uppdrag att bedöma vilka studenter som har behov av och rätt till olika former av stödinsatser, varav många är relaterade till läsnedsättning. Det rör sig exempelvis om förlängd skrivtid och talsyntes vid tentamen, eller tillgänglighetsanpassningar av kursmaterial.

Som nämnts i kapitel 2 finns sannolikt överlapp mellan de studenter som beviljas riktat pedagogiskt stöd och de som beviljas konto i Legimus. Även om det inte finns exakta data, menar både samordnare av riktat pedagogiskt stöd och lärosätesbibliotekarier som MTM varit i kontakt med under utredningen att överlappet bör vara förhållandevis stort – en bild även de intervjuade brukarorganisationerna delar.

På många lärosäten är Legimus redan idag en av stödformerna som samordnarna rekommenderar till de studenter som de bedömer har behov av och rätt till tjänsten. I de fallen hänvisas studenten vidare till biblioteket som sköter behovsprövning och registrering till Legimus. Om behovsprövningen sker av samordnarna för riktat pedagogiskt stöd innebär det att bibliotekarien kan fokusera på att ge stöd och vägledning till studenten, både till litteratur i Legimus och till förlagens e-böcker, samt andra stöd och hjälpmedel som underlättar läsningen.

Det finns således uppenbara synergieffekter med en samordnad ansökningsprocess, där anpassad kurslitteratur ingår som en av flera stödformer inom det riktade pedagogiska stödet. För studenten innebär det en samlad väg in till de olika stödformer som lärosätet erbjuder, samtidigt som hanteringen blir mer kostnadseffektiv för samhället.

7.1.1 Utmaningar med systemet för riktat pedagogiskt stöd

Systemet för riktat pedagogiskt stöd har brister i dagsläget. Det framgår bland annat av Universitetskanslersämbetets (UKÄ) rapport Stöd till studenter med funktionsnedsättning: en kartläggning av det riktade pedagogiska stödet vid universitet och högskolor som publicerades i mars 2025. Rapporten lyfter fram en rad utmaningar.

Det finns ingen reglering som styr vilka stödåtgärder lärosätena ska erbjuda. Varje lärosäte beslutar själv vilka stödformer som erbjuds, vilka kriterier som gäller för att bevilja dem och hur processen för bedömning och beslut ska se ut. Det leder till bristande likvärdighet mellan lärosätena.

En del lärosäten har, på grund av resursbrist, övergått till att handlägga enklare ärenden i ”snabbspår” utan att genomföra ett samtal med studenten. Andra lärosäten håller fast vid att möta varje student för att tillsammans diskutera vilka stöd som är lämpliga. Lärosätena har också, enligt UKÄ, olika inställning till vad stödet syftar till. Vissa lärosäten har en mer generös inställning och anser att stödet så långt som möjligt ska skapa en likvärdig studiesituation. Andra intar en mer restriktiv hållning.

MTM:s utredning visar också att det är stora skillnader mellan lärosätena gällande vilka intyg som godkänns. Vissa lärosäten har strikta krav på att intyget ska vara utfärdat av legitimerad personal inom vården, medan andra kan godta ett intyg från exempelvis en specialpedagog i grund- eller gymnasie-skolan.

Ett stort problem som lyfts i UKÄ:s rapport är resursbrist. Som nämnts i kapitel 2 har både antalet och andelen studenter med riktat pedagogiskt stöd ökat avsevärt det senaste decenniet. Vissa stödformer är mycket resurskrävande, och på många håll är trycket högt på samordnarna som handlägger ärendena.

Det är viktigt att dessa utmaningar beaktas när regeringen tar ställning till förslaget om att tillträdesprocessen för Legimus integreras med riktat pedagogiskt stöd. Om inte regeringen ser att det finns förutsättningar för att adressera problemen med resursbrist eller bristande likvärdighet, bedömer MTM att myndigheten fortsatt bör ansvara för beslutsprocessen, utifrån de förändringar som beskrivs i kapitel 8.

7.2 Vad betyder förslaget för Legimus?

Idag är Legimus en tjänst där alla berättigade användare, oavsett om de är studenter, skolelever eller låntagare på folkbibliotek, har tillgång till samtliga böcker i samlingen. I avsnitt 9.2 framgår att MTM planerar att dela upp samlingen och särskilja kurslitteraturen. Denna förändring genomförs oavsett om förslaget att flytta ansvaret för tillträdesbesluten till lärosätena blir av.

Om lärosätena tar över ansvaret för att bedöma vilka studenter som ska få tillgång till kurslitteraturen, innebär det också att studenterna inte längre automatiskt får tillgång till allmänlitteraturen i Legimus. För att ta del av den behöver de i stället vända sig till ett folkbibliotek och registrera sig där. Lärosätena kommer alltså endast att kunna bevilja åtkomst till kurslitteratur.

Det finns flera tänkbara lösningar för hur studenter rent praktiskt får tillgång till den kurslitteratur som MTM anpassar med stöd av inskränkningarna i upphovsrättslagen. Ett alternativ är att Legimus fortsatt fungerar som en sammanhållen tjänst, men där olika individer kommer åt olika delar av samlingen. Ett annat är att Legimus delas upp i två helt separata tjänster. En tredje möjlighet är att MTM enbart producerar den anpassade litteraturen, medan lärosätena ansvarar för distributionen av böckerna och gränssnittet där böckerna konsumeras.

Även för inloggning till den framtida lösningen finns olika alternativ: MTM:s inloggningssystem med e-legitimation (se avsnitt 9.1) eller inloggning med lärosätenas studentkonton.

Dessa vägval behöver utredas i samverkan med berörda parter innan någon inriktning kan slås fast. Det är därför heller inte möjligt att i detta skede uppskatta kostnaderna för att utveckla systemstödet.

7.3 Juridiska perspektiv på förändringen

Enligt 17 a § upphovsrättslagen får ett behörigt organ framställa och överföra tillgänglighetsanpassade exemplar av upphovsrättsskyddade verk åt personer med syn- eller annan läsnedsättning. Enligt MTM:s bedömning är lärosätena och dess bibliotek att betrakta som sådana behöriga organ och har därmed möjlighet att tillämpa inskränkningarna i upphovsrättslagen.

Samordnarna för riktat pedagogiskt stöd fattar redan idag beslut om stöd som är förknippat med läsnedsättning. Vilka personer som har rätt till riktat pedagogiskt stöd har utgångspunkt i definitionen av funktionsnedsättning i diskrimineringslagen, medan det är upphovsrättslagen som reglerar vilka som har rätt till anpassad litteratur som producerats enligt inskränkningarna. Det innebär att andra rättsregler blir aktuella vid beslut om tillgång till anpassad litteratur från MTM än vid beslut av andra former av pedagogiskt stöd.

Tillfälliga funktionsnedsättningar är inte att betrakta som funktionsnedsättningar i diskrimineringslagens mening. För att beviljas riktat pedagogiskt stöd ska en funktionsnedsättning föreligga i minst sex månader. Inskränkningarna i upphovsrättslagen säger inget om funktionsnedsättningens varaktighet.

I dagsläget beviljar MTM tidsbegränsade konton för en person som exempelvis på grund av en olycka eller sjukdom har en kortvarig funktionsnedsättning som ger rätt till Legimus. Här finns alltså en skillnad i hur målgrupperna för riktat pedagogiskt stöd respektive Legimus avgränsas idag.

7.4 Ansvarsförskjutning från MTM till lärosätena

Som beskrivs i avsnitt 4.3 har MTM beslutat om en förändring i myndighetens riktlinjer för produktionsbeslut. I de fall boken finns utgiven som en universellt utformad e-bok ska denna version vara förstahandsalternativet.

MTM tillgänglighetsanpassar boken när förlagets e-bok inte räcker till i förhållande till läsarens behov, eller när det inte finns någon sådan e-bok att tillgå. De nya produktionsriktlinjerna innebär ett ökat ansvar för biblioteken att tillgodose studenter med en syn- eller läsnedsättning med tillgänglig kurslitteratur, antingen i form av förlagets e-bok eller i form av anpassade exemplar i Legimus.

Förslaget om att lärosätena tar ett större ansvar i frågan om vilka som är berättigade läsare kan alltså ses som en del i en större ansvarsförskjutning från MTM till lärosätena.

7.5 Kostnader

För att genomföra förändringarna behöver MTM, UHR och lärosätena anpassa sitt systemstöd. För MTM handlar det om att anpassa distributionen av tillgänglig litteratur i enlighet med något av de alternativ som beskrivs ovan (avsnitt 7.2). För UHR handlar det om att anpassa Nais, det nationella systemet för administration av ansökningar till riktat pedagogiskt stöd, så att anpassad kurslitteratur blir en del av stödformerna som erbjuds. För lärosätena handlar det om att utveckla lämpligt systemstöd för att föra register över de studenter som är berättigade till anpassad kurslitteratur.

Att beräkna kostnaderna för utveckling av systemstöd är inte möjligt inom ramen för detta uppdrag, utan kräver vidare beredning av berörda myndigheter.

Förslaget innebär till viss del ökade kostnader för handläggning av det riktade pedagogiska stödet på lärosätena. Då både MTM och lärosätena bedömer överlappet mellan Legimus och riktat pedagogiskt stöd som stort så behöver det inte betyda att det tillkommer några större volymer av ärenden, men hur stor påverkan blir går inte att säga i nuläget. En sådan bedömning skulle vara möjlig om det gick att jämföra MTM:s användarregister med register över studenter som beviljats riktat pedagogiskt stöd.

7.6 Förslag till regeringen

Förslaget att lärosätena tar över behovsprövningen är en fråga som MTM inte råder över. Det finns dessutom ett flertal utmaningar – juridiska, praktiska, tekniska och pedagogiska – som behöver adresseras i samverkan mellan berörda parter. Eventuella planerade förändringar gällande riktat pedagogiskt stöd behöver också beaktas.

Lärosätenas autonomi är omfattande i fråga om det riktade pedagogiska stödet, och det finns ingen författning som reglerar denna del av verksamheten. Det är därför inte tydligt vilken myndighet som lämpligast ansvarar för den fortsatta beredningen.

MTM föreslår därför att regeringen, om den bedömer att den principiella
förändring som beskrivs i detta kapitel är önskvärd, ger vägledning om hur frågan lämpligast tas vidare.

Givet att frågan berör ett flertal olika myndigheter bedömer MTM att en förändring tidigast kan träda i kraft från 1 januari 2027. I väntan på att förslaget bereds arbetar MTM på att förstärka den egna beslutsprocessen. Detta
arbete beskrivs i nästa kapitel.

8 MTM inför ny process för tillträde till Legimus

MTM inför en ny process för ansökan, handläggning och beslut om tillträde till anpassad kurslitteratur i bibliotekstjänsten Legimus.

I dagsläget och fram till dess att en sådan ordning som beskrivs i föregående kapitel, där lärosätena tar ett större ansvar för behovsprövningen, skulle kunna vara på plats, är det MTM som ansvarar för processen kring tillträde till Legimus och därigenom tillgången till anpassad kurslitteratur.

MTM bedömer att en förflyttning inom myndigheten behövs redan i närtid för att utveckla systemet för tillträde till Legimus. Förändringen innebär nya arbetssätt för både bibliotek och för MTM och i detta kapitel beskrivs den nya processen för ansökan och beslut. Här beskrivs också myndighetens hållning till ett eventuellt införande av intyg som del av beslutsunderlaget.

Som grund för arbetet har MTM utrett ett stort antal aspekter av nuvarande besluts- och registreringsprocess för tilldelningen av konton till Legimus med syfte att i enlighet med regeringsuppdraget göra denna mer robust, rättssäker och likvärdig.

8.1 Beslutshanteringen behöver tydliggöras

Sammantaget är MTM:s slutsats att beslutshanteringen behöver tydliggöras. Utgångspunkten för hur hantering av ansökan och beslut fungerar idag, i samverkan mellan MTM och biblioteken, är den svenska talboksmodellen.

Talboksmodellen finns, som närmare framkommer i avsnitt 2.5, inte refererad till i någon lagstiftning utan hänvisar till betänkandena Kultur åt alla och Talbokens utgivning och spridning. Eftersom det är MTM som tillhandahåller tjänsten Legimus, inklusive drift och användarregister, och även möjliggör lån direkt via tjänsten bör det vara tydligt att MTM fattar beslut om vem som får tillträde till bibliotekstjänsten. Sett utifrån inskränkningarna i upphovsrättslagen inkluderar detta både ett offentligrättsligt ansvar samt civilrättsligt ansvar gentemot bland annat rättighetshavare vid driften av Legimus inklusive tillhandahållandet av Legimus till berättigade personer. I avsaknad av en separat författning specifikt för ändamålet är slutsatsen att det är förvaltningslagen som styr handläggningsprocessen av ärenden om tillträde till Legimus.

Bibliotekstjänsten Legimus är ett medel för att MTM ska kunna agera i enlighet med sin instruktion. Den anger att MTM, i samverkan med bland annat bibliotek ska arbeta för att personer med funktionsnedsättning ska få tillgång till sådana exemplar av litterära verk som de behöver för att kunna ta del av verken. Däremot ger instruktionen ingen närmare vägledning om hur rollfördelning mellan MTM och biblioteken ska se ut, vare sig i praktiken eller ur ett förvaltningsrättsligt perspektiv. Det är därför önskvärt att instruktionen förtydligas. MTM:s förslag till en sådan instruktionsförändring redovisas närmare i kapitel 12.

8.2 Beslutsunderlaget som stöd för hur MTM uppfyller sina skyldigheter

Förutom att tydliggöra själva beslutshanteringen om tillträde till Legimus, är det viktigt att den information som MTM begär in vid beslutsprocessen också ska kunna användas som stöd för att visa att MTM uppfyller förvaltningslagens krav vid beslut om att tilldela Legimuskonton. MTM behöver också agera i enlighet med upphovsrättslagens regelverk och inte tillåta andra än berättigade personer tillgång till Legimus.

Tillfällig lösning för studenter – men långsiktig lösning för övriga låntagare

Mot bakgrund av dessa identifierade faktorer har MTM under våren påbörjat arbetet med att utveckla en ny process för ansökan, handläggning och beslut om tillträde till Legimus.

Om regeringen väljer att gå vidare med förslaget som presenteras i kapitel 7, där lärosätena övertar ansvaret för att besluta vilka som ges tillgång till den anpassade litteraturen, blir MTM:s nya beslutsprocess en tillfällig lösning för studenter. För låntagare vid övriga biblioteksformer kommer däremot den nya beslutsprocessen att gälla tills vidare.

8.3 Den nya processen för tillträde till Legimus

Den nya processen för tillträde till Legimus innebär tydligare ansvars- och rollfördelning, ökad systematik och klarare kronologi från ansökan till beslut. Förändringen syftar till att stärka rättssäkerheten, bidra till högre grad av likvärdighet och ge bättre möjligheter till uppföljning.

Samtidigt som det är en mer centraliserad och systematiserad beslutsprocess, behåller biblioteken sin viktiga roll i det initiala mötet med studenten. Detta speglar den samverkan mellan MTM och biblioteken som sker genom talboksmodellen.

Huvudsakligen är det en process i två steg, med möjlighet till ett tredje där MTM kan begära in kompletterande information. Bibliotekarien har rollen att samla in underlag och vägleda studenten, medan MTM bedömer, beslutar och dokumenterar ärenden.

8.3.1 Den nya processen steg för steg

Figur 4: Illustration av stegen i den nya beslutsprocessen

I den nya processen för att hantera åtkomst till Legimus samlar MTM in strukturerad information för att fatta beslut om tilldelning av Legimuskonto. MTM har utrett vad ett sådant beslutsunderlag skulle kunna bestå av och har identifierat tre möjliga delar. Den första delen är ett samtal mellan bibliotekarie och student, där studenten redogör för sin funktionsnedsättning och hur den påverkar läsningen. Den andra delen är ett ansökningsformulär som läsaren fyller i med stöd av bibliotekarien och den tredje är möjligheten att begära in kompletterande information.

8.3.2 Ansökningssamtalet är det första steget

Studenter med funktionsnedsättning ansöker, precis som tidigare, om tillträde till Legimus via sitt lärosätesbibliotek. Där samlar bibliotekarien i samtal med studenten in underlag till beslut som svarar på vilka läshinder studenten upplever. Underlaget syftar till att visa dels om det finns ett samband mellan funktionsnedsättningen och läshindret, dels i hur hög grad läshindret påverkar läsningen. Det är uppgifter som är nödvändiga för att bedöma om en person är berättigad användare av litteratur som är anpassad med stöd av inskränkningarna i upphovsrättslagen.

8.3.3 Dokumentation och formulär

Huvudregeln är att alla samtal genomförs enligt samma modell. Att sökande möter samma frågor och struktur syftar till att uppnå likvärdighet i bedömningen. Studenten ansöker om Legimuskonto, med stöd av bibliotekarien, i ett ansökningsformulär med uppgifter som ligger till grund för beslutet. Som en del av ansökningsprocessen har bibliotekarien också i uppgift att redogöra för sina slutsatser om studentens möjlighet att läsa tryckt text.

8.3.4 MTM:s handlägger ärendet och kan begära in
kompletterande information

MTM tar emot ansökan, handlägger ärendet och fattar beslut om tillträde till Legimus. Detta möjliggör bland annat praxisbildning. Studenten ansvarar för att lämna korrekta och sanningsenliga uppgifter och att bidra till att ärendet blir utrett.

Innan studenten får tillgång till Legimus måste denne även ingå ett användaravtal som reglerar villkoren för att använda Legimus, innefattande bland annat en försäkran om att läsaren har lämnat korrekt information till MTM i samband med ansökningsprocessen.

I fall där det finns osäkerheter i det insamlade underlaget eller om underlaget är ofullständigt, kan MTM begära in kompletterande information såsom intyg eller annan dokumentation. Det kan exempelvis vara aktuellt för att styrka studentens funktionsnedsättning eller visa hur funktionsnedsättningen påverkar personens möjlighet att läsa tryckt text.

Om MTM beslutar att inte bevilja tillträde till Legimus, motiverar MTM ett sådant beslut. Huruvida ett nekande beslut om tilldelning av Legimuskonto utgör ett överklagbart förvaltningsbeslut har inte prövats rättsligt. Det återstår därför att utreda mer i detalj hur en rutin för överklagande behöver se ut.

8.3.5 Förbättringar som den nya processen medför

Den nya processen innebär flera viktiga förändringar. För det första bidrar den enhetliga hanteringen av ansökningar till mer likvärdiga bedömningar. Den ökade systematiken stärker rättssäkerheten och gör beslutsprocessen mer robust. Vidare dokumenteras skälen för beslut och kan därmed granskas och prövas i efterhand. Därutöver blir ansvars- och rollfördelning mellan biblioteken och MTM tydligare. Den nya modellen skapar dessutom bättre förutsättningar för praxisbildning, vilket i förlängningen bidrar till en mer samlad och fördjupad kunskapsutveckling.

8.3.6 Statistik och informationshantering

Genom att MTM samlar in mer strukturerad information i beslutsprocessen, exempelvis om typ av funktionsnedsättning och hur den påverkar läsningen, möjliggörs en bättre översikt på samlad nivå. Det skulle på sikt kunna ge förbättrad statistik om användningen av Legimus, till exempel hur många som beviljats tillgång per år och inom vilka kategorier av läsnedsättning. För detta krävs dock fortsatt utredning och ställningstagande kring bland annat datalagring och sekretess.

Med denna åtgärd vill MTM uppnå en mer robust, rättssäker och likvärdig beslutsprocess utifrån dessa aspekter:

En mer enhetlig process bidrar till högre grad av likvärdighet.

En förtydligad kronologi i stegen från ansökan till beslut.

Systemet blir mer rättssäkert för rättighetshavarna, den enskilda läsaren, lärosätena och MTM.

8.4 Utredning om intyg

MTM har inom ramen för detta uppdrag noga analyserat och övervägt hur myndigheten bäst kan säkerställa att enbart berättigade användare får tillträde till Legimus.

Robustheten, rättssäkerheten och likvärdigheten i besluten om tillträde till Legimus skulle kunna säkerställas ytterligare ur ett juridiskt perspektiv om MTM väljer att begära in intyg som styrker att studenten som ansöker om konto till Legimus har en funktionsnedsättning.

Införande av ett intygskrav skulle samtidigt kunna medföra stora negativa konsekvenser för de studenter som inte redan har ett intyg när de antas till högre utbildning. Givet långa väntetider till intygsgivare finns i dessa fall risk för att tillgången till anpassad kurslitteratur fördröjs.

En ytterligare aspekt att beakta är om kostnaderna för att införa och förvalta ett system med krav på intyg är rimliga i förhållande till andra insatser som kan genomföras för att uppnå önskad eller motsvarande effekt.

I följande avsnitt redogörs för vad ett intyg för tillträde till Legimus skulle innebära och vilka överväganden som ligger till grund för MTM:s slutsatser i frågan.

8.4.1 Intygskrav i jämförbara områden

MTM har i en studie undersökt vilka lärdomar och erfarenheter som finns från andra jämförbara områden. Med jämförbara områden avses här närliggande områden som studenter möter. Hit hör bland annat riktat pedagogiskt stöd, anpassning av högskoleprovet och studiemedel för högre studietakt.

Utredningen visar att det är vanligt med intygskrav i jämförbara områden. Processen för att få intyg skiljer sig däremot åt mellan de undersökta områdena. Det finns till exempel skillnader i vad som menas med intyg och hur intygen ser ut, vilka kriterier som finns för att få tillgång till stöd eller anpassning, vem som gör bedömningen av behov och vem som fattar beslut.

Det är oftast inte diagnosen i sig som berättigar tillgång till ett stöd eller en tjänst, utan det faktum att funktionsnedsättningen leder till svårigheter. Det innebär att ansvarig myndighet utifrån ett intyg som styrker funktionsnedsättningen bedömer på vilket sätt det finns ett samband mellan funktionsnedsättningen och behovet av det aktuella stödet eller anpassningen. När en student exempelvis ansöker om riktat pedagogiskt stöd gör en samordnare vid lärosätet en bedömning utifrån det inkomna underlaget och en kartläggning av studentens behov. I de fall som har undersökts i studien finns det vanligtvis en möjlighet att komplettera ansökningar som är ofullständiga eller felaktiga.

Utredningen pekar på såväl fördelar som nackdelar med intygskrav i de undersökta områdena. En skillnad när det gäller utbildningsområdet är att det inte finns krav på intyg för att elever ska få tillgång till stöd inom grund- och gymnasieskolan. Kraven förändras när eleven går vidare till högskolan och möts av intygskrav för att exempelvis få tillgång till riktat pedagogiskt stöd
eller studiemedel för högre studietakt.

8.4.2 Intyg för anpassad litteratur i de nordiska grannländerna

MTM har inom ramen för regeringsuppdraget även kartlagt hur systemen för tillgång till anpassad kurslitteratur ser ut i Norge, Danmark och Finland. I både Norge och Danmark finns olika former av intygskrav för studenter som ska få tillgång till anpassad kurslitteratur, men i Finland krävs inte något intyg.

Norska Nasjonalbiblioteket (NB) ställer krav på alla studenter med grav synnedsättning eller blindhet att uppvisa ett intyg för att få åtkomst till tjänsten, då NB:s uppdrag att anpassa kurslitteratur är avgränsat till just denna målgrupp. Övriga användare behöver som regel inte uppvisa intyg men NB har möjlighet att begära in det i enskilda fall.

Danska Nota kräver intyg för alla användare, men hur det praktiskt går till skiljer sig åt mellan olika grupper. Personer med dyslexi får i regel tillträde till Notas tjänst redan i grundskolan efter en screening som alla elever genomgår. Personer som behöver anpassad litteratur först när de når högre utbildning måste beviljas specialpædagogisk støtte (motsvarar ungefär riktat pedagogiskt stöd) av Børne- og Undervisningsministeriet för att kunna få tillgång till kurslitteratur från Nota.

Finska Celia avskaffade intygskrav 2015 efter att en utredning konstaterat att det inte var nödvändigt eller lämpligt att fortsätta, bland annat med hänvisning till att alla inte har möjlighet att få ett intyg för sin läsnedsättning. I Finland är villkoren för kurslitteraturen annorlunda jämfört med övriga Norden. Universitetsbiblioteken i Finland förser studenterna med litteratur så att studenterna kan låna sitt kursmaterial kostnadsfritt. Studenter i Finland behöver därför vanligtvis inte köpa någon kurslitteratur.

8.4.3 Intyg för att styrka funktionsnedsättningen

Ett intyg utfärdas av en sakkunnig som i egenskap av sin profession kan avgöra om studenten har en funktionsnedsättning. I fråga om intyg för tillträde till Legimus är bland annat läkare, logopeder, annan relevant vårdpersonal och specialpedagoger exempel på yrkeskategorier som i MTM:s utredningsarbete har identifierats som lämpliga utfärdare.

I vissa fall kan det vara långa väntetider för att genomgå en utredning som resulterar i ett intyg. För en student som står i kö för utredning skulle en möjlighet kunna vara att bevilja tidsbegränsat konto om studenten kan uppvisa remiss eller liknande. På många lärosäten är detta möjligt när det gäller riktat pedagogiskt stöd.

Här skulle det bli upp till MTM att fastslå riktlinjer för vilka intygsgivare som anses lämpliga, och vad som ska intygas för just tillträde till Legimus.

I vissa fall kan en funktionsnedsättning vara likställd med en syn- eller läsnedsättning på så vis att funktionsnedsättningen direkt påverkar läsförmågan. I andra fall är sambandet mellan funktionsnedsättning, läsnedsättningen och i vilken grad den påverkar individens möjlighet att läsa tryckt text mindre uppenbar. Därför är ansökningssamtalet, avsnitt 8.3, utformat på samma sätt för alla sökande.

8.4.4 Olika perspektiv på intygskrav

Bland de förslag på åtgärder som har utretts inom ramen för detta regeringsuppdrag är det särskilt tydligt att perspektiven hos de aktörer MTM fört dialog med skiljer sig åt i frågan om ett eventuellt krav på intyg för att styrka att en student har en funktionsnedsättning. Dessa skillnader har framkommit påtagligt både i den dialog och de undersökningar som genomförts.

8.4.5 Läsarperspektivet

MTM har inom ramen för uppdraget låtit intervjua sex brukarorganisationer. Urvalet är baserat på de grupper av studenter som främst använder Legimus i dag och flera av organisationerna ingår också i MTM:s brukarråd. Organisationerna är: Synskadades riksförbund, Riksorganisationen Unga med synnedsättning, Dyslexiförbundet, Riksförbundet Attention, Sveriges Dövas riksförbund och Förbundet Sveriges Dövblinda.

Sammanfattningsvis visar undersökningen att brukarorganisationerna uppskattar nuvarande process för tillträde till Legimus. Vidare uttrycker de viss förståelse för att ett intygskrav kan bidra till att säkerställa att bara berättigade användare får tillgång till Legimus, men ser fler nackdelar än fördelar med intygskrav. Risken för administrativa hinder, fördröjningar och oro över att behöva synliggöra sin funktionsnedsättning lyfts fram som nackdelar.

Brukarorganisationerna framhåller också betydelsen av hur intygskravet är utformat. Ett strikt krav med begränsade intygsgivare och krav på formell diagnos kan få negativa effekter. En mer flexibel modell, där olika professioner kan styrka läsnedsättning, bedöms minska de negativa effekterna.

Vid intervjuerna med brukarorganisationerna framkommer att studenter som är mottagare av andra former av stöd under sin studietid, såsom det stöd som finns inom det riktade pedagogiska stödet, redan har tillgång till intyg som styrker deras funktionsnedsättning. Brukarorganisationerna menar att de som redan har ett intyg inte skulle påverkas särskilt mycket om MTM inför intygskrav, förutsatt att samma typ av intyg godkänns för Legimus.

Ett intygskrav för tillträde till Legimus skulle däremot drabba studenter som är odiagnostiserade, menar brukarorganisationerna, då det kan vara flera års väntan för en utredning som ger ett intyg. Det finns geografiska skillnader och det kan också vara kostsamt för den enskilda att genomgå en utredning.

MTM har också låtit intervjua studenter med läsnedsättning om deras erfarenheter av Legimus genom en digital fokusgrupp och enskilda intervjuer. Bland de intervjuade studenterna lyfts farhågor kopplat till ett krav på intyg för att få tillgång till Legimus, då det kan utgöra ett hinder för personer som ännu inte har fått en diagnos eller som har begränsade möjligheter att genomgå en utredning. Flera lyfter att processen för att få en diagnos kan vara lång, påfrestande och kostsam – särskilt för personer med NPF-diagnos. Samtidigt ser vissa ett värde i att intyg kan bidra till lägre risk för missbruk av tjänsten och också leda till en rättvis prövning till tjänsten.

8.4.6 Biblioteksperspektivet

I den undersökning riktad till bibliotekspersonal med rätt att registrera konton i Legimus som MTM genomförde under hösten 2024 ställdes bland annat frågor om intyg. Från universitets- och högskolebiblioteken var det 110 personer som svarade på enkäten. Svaren visar att bibliotekarierna vid lärosätena är de som i högst utsträckning av bibliotekarierna söker förmedlarstöd idag, och de som uttrycker störst behov av att förmedlarstödet utökas och riktlinjerna förtydligas. Dessa bibliotekarier anser i högre utsträckning än andra bibliotekarier att det är svårt att kunna lita på att det studenten säger är sant om sin lässituation och sitt läsbehov.

Bibliotekarierna svarade på frågan om de anser att det finns behov av någon form av intyg som styrker läsarens rätt till Legimus. Bibliotekarierna på universitets- och högskolebibliotek såg behov av intyg i högre utsträckning än bibliotekarier från andra bibliotekstyper. 39 procent av dem svarade ja på frågan om de ser behov av ett intyg, jämfört med 37 procent som svarade nej och 24 procent som svarade att de inte vet.

Universitets- och högskolebibliotekarierna lyfte i undersökningen både fram fördelar och nackdelar med ett intygskrav. De fördelar som beskrivs är att det skulle kunna förenkla bedömningen och minska arbetsbördan om någon annan part skulle utfärda intyg. Ett intyg skulle också kunna minska risken för missbruk av tjänsten. Nackdelar med intygskrav som framhålls är framför allt att det kan skapa hinder och höja trösklarna för personer som verkligen behöver talböcker men som inte har möjlighet att få ett intyg inom rimlig tid, till exempel på grund av långa väntetider för utredningar. Andra synpunkter handlar bland annat om att de flesta intyg inte är kopplade till just läsnedsättning, och att vissa studenter avstår från att genomgå utredningar gällande funktionsnedsättningar av olika orsaker.

8.4.7 Förlagsperspektivet

Branschorganisationen Läromedelsföretagen har i dialogen med MTM fört fram kritik vad gäller myndighetens hantering av studenters tillträde till tjänsten Legimus. Organisationen menar att nuvarande ordning medger missbruk av tjänsten och har framfört att tillträde till Legimus bör villkoras genom att studenten styrker sin funktionsnedsättning med ett intyg.

8.4.8 Intygskrav för användare registrerade vid folk- respektive skolbibliotek

MTM har inom ramen för detta uppdrag endast utrett intygsfrågan för studenter vid universitet och högskola. Innan myndigheten kan ta ställning i intygsfrågan för låntagare vid andra typer av bibliotek behöver konsekvenserna av ett sådant krav utredas. En sådan analys måste ta hänsyn till de vitt skilda förutsättningar som råder för läsare vid folkbibliotek och skolbibliotek.

När det gäller folkbiblioteken finns en stor variation av läsare, då folkbibliotekens uppdrag är att, enligt bibliotekslagen, vara tillgängliga för alla och anpassade till användarnas behov. De ska också nå och verka för de grupper och individer som annars har svårt att ta del av biblioteksverksamhet, exempelvis personer som av olika skäl är långt ifrån läsningen och där hindren för att besöka biblioteket är stora.

Folkbiblioteken möter till skillnad från lärosätesbiblioteken läsare i alla åldrar. Bland dem finns personer som på grund av funktionsnedsättning eller ålder inte själva kan ta sig till biblioteket eller saknar tekniska förutsättningar för att delta i ansökningssamtal på distans. I vissa fall sker kontakten via ombud, som anhöriga eller andra närstående, omsorgspersonal eller god man. Konsekvensutredning gällande krav på intyg från allmänheten bör uppmärksamma målgruppens mångfald.

För elever i grundskola och gymnasium behöver en konsekvensutredning särskilt beakta skollagens bestämmelser där intyg inte är nödvändigt för att elever med funktionsnedsättning ska kunna få ta del av stöd och anpassningar.

8.4.9 Krav på på intyg

I MTM:s interna utredningsarbete har det framkommit vissa utmaningar och hinder kopplade till att införa ett intyg som en del i beslutsunderlaget för tillträde till Legimus.

Ett intyg som bland annat innehåller hälsouppgifter, skulle innebära att MTM behöver hantera en avsevärt större mängd känsliga personuppgifter än idag. Det ställer höga krav på MTM:s informationshantering. Hantering av

personuppgifter regleras av dataskyddsförordningen (GDPR), medan uppgifter som omfattas av sekretess faller under offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Det innebär att två olika regelverk i vissa fall kan gälla för samma uppgifter.

Som myndighet lyder MTM under offentlighetsprincipen. Huvudregeln är att allmänna handlingar är offentliga och ska lämnas ut på begäran. Undantag, det vill säga sekretess, regleras i OSL. När det gäller uppgifter om hälsa har MTM inte identifierat någon annan bestämmelse om sekretess än den övergripande bestämmelsen som finns i 21 kap. 1 § OSL som ger ett minimiskydd för uppgifter om hälsa som ska tillämpas av alla myndigheter.

I vissa verksamheter eller specifika myndigheter finns dock kompletterande bestämmelser om sekretess. Det är viktigt att notera att det inte saknas sekretessbestämmelser för uppgifter om hälsa som förekommer i allmänna handlingar hos MTM. Dock finns det en osäkerhet i huruvida den allmänna sekretessbestämmelsen i 21 kap. 1 § OSL är proportionerlig när det gäller det allmännas intresse av insyn kontra skyddet för den enskilde.

Lärosätena lyder i de flesta fall också under offentlighetsprincipen. Utöver den övergripande bestämmelsen i 21 kap. 1 § OSL innehåller OSL bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet med mera. Exempelvis råder sekretess för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om en enskilds personliga förhållanden hos psykolog, kurator eller hos studie- och yrkesvägledningen (23 kap.5 § OSL). Denna bestämmelse är utformad med en presumtion för sekretess, vilket således är starkare än den övergripande bestämmelsen i 21 kap. 1 § OSL.

medför en osäkerhet som är angelägen att utreda vidare. Med tanke på karaktären på de uppgifter som kan förekomma i intyg menar MTM att det är angeläget att frågan bereds närmare och i förekommande fall att nödvändiga ändringar införs i OSL eller offentlighets- och sekretessförordningen (OSF).

En annan utmaning är om kostnaderna för en ändamålsenlig och säker hantering av intyg går att motivera, särskilt med tanke på att det kan handla om en övergångslösning under begränsad tid. Det är fallet om regeringen väljer att gå vidare med förslaget i kapitel 7, där ansvaret för beslut överförs till läro-sätena.

Att skapa en teknisk infrastruktur för att hantera intygen på ett säkert sätt är förknippat med avsevärda kostnader. MTM bedömer preliminärt att kostnaden för ärendehandläggning kommer att öka med mellan 0,5 och 1 miljon kronor per år och att kostnaden för att utveckla en IT-miljö som når upp till de högst ställda säkerhetskraven skulle kosta runt 2 miljoner kronor. Det kommer även att innebära att införandet av den nya beslutsprocessen
förskjuts med minst ett halvår.

8.4.10 Slutsatser gällande intygskrav som del av beslutsunderlaget

MTM ser att det skulle kunna vara en lämplig åtgärd att införa intyg som del i en ny beslutsprocess för studenter i de fall det bedöms som nödvändigt i ansökningsprocessen.

Dock krävs ytterligare utredning kring ett antal aspekter innan ett intygskrav kan införas. Dessa faktorer har identifierats under arbetet med regeringsuppdraget våren 2025 men behöver nu utredas mer djupgående.

8.4.11 Sekretesskydd för uppgifter som rör enskilds hälsa

MTM behöver få klarhet i om befintlig reglering är tillräcklig eller om det bör komma till stånd en ändring i OSL eller OSF med tanke på de uppgifter om studenters hälsa som intygen kan innehålla.

8.4.12 IT-miljö som når upp till informationssäkerhetskraven

MTM behöver utreda hur myndigheten kan uppnå en säker informationshantering i IT-miljön och samtidigt säkerställa att de grundläggande principerna i dataskyddsförordningen följs. Detta då ett införande av intyg innebär att MTM skulle behandla en betydligt större mängd känsliga personuppgifter än tidigare.

8.4.13 Intygskrav för studenter i relation till förslaget om lärosätenas ökade ansvar

Med tanke på MTM:s huvudsakliga förslag om att ansvaret för behovsprövning av studenter förflyttas till lärosätena är det svårt att motivera att genomföra de omfattande investeringar i systemstöd, upprättandet av nya processer för intygshantering- och lagring samt den ökade bemanning för handläggning av intyg som kommer att krävas för att uppnå en tillräcklig informationssäkerhetsnivå, innan regeringen lämnar besked gällande förslaget som
beskrivs i kapitel 7.

Om regeringen väljer att gå vidare med förslaget, samt förutsatt att lärosätena tar över ansvaret för behovsprövningen av anpassad kurslitteratur, skulle MTM:s hantering av intyg för studenter riskera att endast vara i drift under ett halvår innan dess att lärosätena tar över hanteringen.

8.4.14 Ställningstagande gällande intygskrav

MTM avser därför, med särskilt beaktande av beredningen av MTM:s förslag att ansvaret för behovsprövning av studenter förflyttas till lärosätena, att ta slutlig ställning om ett införande av intygskrav i MTM:s nya beslutsprocess för universitets- och högskolebibliotek under hösten 2025.

8.5 Konsekvenser

Nedan är MTM:s slutsatser kring vilka konsekvenser en ny process för tillträde till Legimus sannolikt får. Konsekvenserna nedan beskrivs utifrån att MTM inför ett helt nytt ansökningsförfarande med utökade bedömningskriterier i samband med terminsstart våren 2026, men utan ett krav på intyg då den frågan hanteras under hösten 2025.

8.5.1 Konsekvenser för högskolestudenter med funktionsned-sättning i form av läsnedsättning

En ny process för tillträde till Legimus i fler steg innebär flera potentiella konsekvenser för högskolestudenter med funktionsnedsättning.

En central förändring är att beslutet om tillträde till Legimus på ett tydligare sätt än tidigare kommer att dokumenteras. Nekande beslut kommer att motiveras vilket tydliggör för den enskilde på vilka grunder beslutet är fattat. Den nya beslutsprocessen innebär också att ansvarsfördelningen mellan bibliotek och MTM blir tydligare. Bibliotekarien hanterar studentens ansökan genom att samla in uppgifter och ge ett underlag till MTM, men det är MTM som handlägger ärendet och fattar beslut. Det kan bidra till ökad likvärdighet i bedömningarna, eftersom samma myndighet tillämpar kriterierna konsekvent.

Det finns emellertid vissa risker och utmaningar. Studenten kan uppleva processen som byråkratisk eller distanserad. Kontakten med en central myndighet, jämfört med att få ett snabbt besked från sitt lokala bibliotek, kan uppfattas som en tröskel. Det finns också risk för att processen tar längre tid än tidigare och det kan ha betydelse för om studenten får tillgång till sina kursböcker i tid, särskilt om studenten behöver ytterligare stöd för att komma i gång med att använda Legimus. I nuvarande process sker bedömning, registrering och introduktion vid ett och samma tillfälle.

Oavsett hur processen är utformad, ställer den krav på studentens förmåga att formulera och motivera sina behov. Samtidigt kan processen i sig fungera som ett stöd, genom att den skapar en tydlig struktur och en möjlighet till dialog med vägledning av bibliotekarien.

8.5.2 Konsekvenser för universitets- och högskolebiblioteken

Den nya ansökningsprocessen förändrar bibliotekens roll i talboksmodellen när beslutshanteringen förtydligas och blir mer enhetlig. Biblioteken får en mer avgränsad roll i att stödja användaren under ansökningsprocessen, samla in relevant information och bidra med underlag för beslutet. Lärosätesbibliotekets roll i mötet med läsaren förblir dock central.

Bibliotekarien är ofta den första kontakten för studenten som söker tillgång till anpassade medier. I det personliga mötet hjälper bibliotekarien studenten att förstå vad ansökan innebär, samlar in information och har också i uppgift att i ansökan delge sina slutsatser om läsarens möjlighet att läsa tryckt text.

I de fall MTM sedan har fattat beslut om tillträde, fortsätter bibliotekarien att vara ett viktigt stöd för att läsaren ska kunna komma i gång med att använda Legimus. Utöver det guidar bibliotekarien fortsatt till annat stöd som kan vara till hjälp för läsaren, oavsett vilket beslutet om tillträde till Legimus blir för studenten.

Det nya arbetssättet innebär att biblioteken kan behöva träffa studenten vid mer än ett tillfälle, till skillnad från tidigare. Flera bibliotekarier har i dialog med MTM lyft att det är en risk att studenten inte återkommer till ett upp-följande introduktionssamtal efter att studenten beviljats tillträde till Legimus, vilket gör att de riskerar att inte få den vägledning de behöver för att kunna dra nytta av de olika verktyg som tjänsten erbjuder.

Därtill kan det nya arbetssättet för bibliotekarien kräva viss omställning och ta mer resurser i anspråk. För att möta behovet tar MTM fortsatt ansvar i rollen som kunskapscentrum för tillgänglig läsning och utvecklar stöd till läsare och förmedlare.

8.5.3 Konsekvenser för förlagsbranschen

För förlagsbranschen innebär förändringarna att det blir tydligare på vilka grunder MTM fattar beslut om tillträde till Legimus och därmed hur inskränkningarna i upphovsrättslagen tillämpas. Systemet för tillträde till tjänsten blir mer rättssäkert och robust och möjligheterna till insyn i myndighetsutövningen ökar.

8.5.4 Konsekvenser för MTM

Förändringen medför omfattande konsekvenser för MTM. Framför allt behöver en organisation för ärendehandläggning och beslut etableras och ändamålsenligt systemstöd utvecklas.

Ärendehandläggningen innebär att MTM får fördjupad kunskap om läsarnas behov och på vilka grunder de beviljas tillträde till Legimus. Det betyder också att MTM behöver hantera en större mängd känsliga personuppgifter och säkerställa att det finns rutiner och stöd för det. En ytterligare konsekvens för MTM är att ansvarsfördelningen gentemot biblioteken justeras
vilket i sin tur tydliggör rollerna i talboksmodellen.

Den nya processen med nya arbetssätt och rutiner för både MTM och biblioteken medför också ett ökat behov av utbildning, kommunikation och förmedlarstöd. Det innebär att MTM:s roll som nationellt kunskapscentrum för tillgänglig läsning förstärks.

MTM bedömer även att direktkontakten med läsarna sannolikt ökar till följd av den nya processen för ansökan och beslut där MTM tydliggör och motiverar besluten som del i ärendehanteringen.

8.5.5 Handläggning

MTM behöver bemanna organisationen för att handlägga ärendena i den nya processen för ansökan och beslut om tillträde till Legimus. Under 2024 registrerades cirka 34 000 nya konton i Legimus, varav grovt räknat 40 procent var kopplade till folkbibliotek, 40 procent till skolbibliotek och 20 procent till universitets- och högskolebibliotek.

I dagsläget är osäkerheten stor kring hur lång tid som kommer att krävas per ärende vilket försvårar en kostnadsberäkning. Handläggningstiden kommer att variera betydligt, men hur många ärenden som kommer att vara enkla att bedöma och hur många som kommer blir mer komplexa och tidskrävande kommer först att visa sig när arbetet är i gång. Planen är därför att införa den nya beslutsprocessen i etapper, och att börja med studenterna. Det betyder att bemanningen kan öka successivt i takt med att MTM bygger upp erfarenhet om hur resurskrävande handläggningen är.

MTM avser att bemanna organisationen med två roller: handläggare, samt handläggare med specialistkompetens. Den senare kan vara en handläggare med bakgrund som exempelvis logoped, specialpedagog eller bibliotekarie, som säkerställer att kompetens finns för att kunna fatta korrekta beslut i svårbedömda fall. MTM bedömer att merparten av ärenden inte behöver denna specialistkompetens i handläggningen.

MTM planerar även att effektivisera handläggningen med tekniskt stöd, vilket kan bidra till en snabbare och mer likvärdig hantering av ärendena. Beslut om tillträde kommer dock att fattas av en handläggare.

Som tidigare redogjorts för i denna rapport kommer MTM att närmare utreda förutsättningarna för att införa intyg som en del i beslutsunderlaget. Myndigheten bedömer att hantering av intyg skulle medföra längre handläggningstider och därmed ett ökat resursbehov. Kostnaderna som anges här utgår alltså från att intyg inte hanteras i handläggningen.

Beräknade kostnader för ärendehandläggningen är 2,1 miljoner kronor för 2026 och 3,1 miljoner kronor per år efterföljande år. Se kapitel 11 för mer detaljer kring kostnaderna.

8.5.6 Systemstöd

MTM behöver utveckla stöd för att ta emot ansökningar från biblioteken, handlägga ärendena samt dokumentera besluten.

Systemstödet behöver ha tillräcklig informationssäkerhetsklassning för att uppfylla gällande lagkrav för hantering av känsliga personuppgifter. Om MTM väljer att införa krav på intyg för alla eller merparten av de personer som ansöker om tillträde till tjänsten ställs avsevärt högre krav på informations-säkerhet, eftersom mängden känsliga personuppgifter då ökar väsentligt.

Därtill medför det successiva införandet av den nya beslutsprocessen, som löper över drygt två års tid, i sig ökade resurser vad gäller systemutveckling. MTM kommer att behöva hålla MTM kommer två olika systemstöd parallellt till dess att den nya processen är genomförd för alla biblioteksformer.

MTM uppskattar kostnaderna för att utveckla systemstöd för den nya beslutsprocessen till 2 160 000 kronor. Kostnaderna beskrivs utförligare i kapitel 11.

8.6 Tidplan

MTM arbetar för att den nya beslutsprocessen för tillträde till Legimus ska kunna påbörjas för nyregistrering av studenter i samband med terminsstart våren 2026. Preliminär tidplan för nästa steg i genomförandet är att skolbiblioteken följer våren 2027 och folkbiblioteken under 2028.

9 Fler åtgärder för att stärka systemet

Detta kapitel beskriver ytterligare åtgärder som myndigheten planerar att genomföra för att stärka systemet. Det handlar dels om införande av e-legitimation för att säkerställa att rätt person loggar in i tjänsten, dels om två åtgärder för att tydligare skilja MTM:s uppdrag att tillhandahålla kurslitteratur för studenter från uppdraget att tillhandahålla annan litteratur.

9.1 MTM inför e-legitimation som inloggningsmetod

MTM inför e-legitimation som inloggningsmetod för studenter som använder Legimus.

MTM har under hösten 2024 utrett förutsättningarna för att införa e-legitimation som inloggningsmetod till Legimus ur ett tekniskt perspektiv och ur ett användarperspektiv. En utförligare redogörelse av utredningen och dess slutsatser går att läsa i Utredning av e-legitimation som inloggningsmetod till Legimus.

9.1.1 Tekniska förutsättningar

Ur ett tekniskt perspektiv är det fullt möjligt att införa e-legitimation som inloggningsmetod, dock behöver vissa system uppgraderas så att de är byggda på modernare tekniska plattformar innan genomförandet.

På webbplatsen Legimus.se är det tekniskt möjligt att införa e-legitimation som inloggningsmetod, undantaget webbspelaren (den del av webbplatsen som öppnas då en läsare strömmar en bok direkt i webbläsaren) som är baserad på en äldre teknisk lösning som inte stödjer e-legitimation.

Mobilapparna för IOS och Android är också baserade på äldre teknik där det inte är möjligt att införa e-legitimation. Nya versioner av apparna kommer att färdigställas under 2026.

9.1.2 Konsekvenser för användarna

För att utreda konsekvenserna för användarna har MTM intervjuat brukarorganisationer och studenter, granskat rapporter och studier inom området, samt genomfört viss tillgänglighetstestning i egen regi.

Utredningen visar att för gruppen studenter så bör e-legitimation vara fullt möjligt att hantera. Det finns visserligen utmaningar med befintliga lösningar för e-legitimation för personer med synnedsättning, exempelvis när användaren ska skanna en QR-kod med mobilens kamera. Men för unga och teknikvana personer bedömer MTM att svårigheterna är överkomliga.

Undantag behöver dock göras för utländska studenter som av praktiska skäl har svårt att införskaffa svensk e-legitimation. Under vårterminen 2025 rör det sig om cirka 60 personer, som samtliga har tidsbegränsade Legimuskonton.

När det gäller den bredare gruppen Legimusanvändare, som inte studerar vid universitet eller högskola, konstaterar MTM att det inte är lämpligt att ställa krav på att använda e-legitimation. Skälet är att många av dessa användare på grund av sin funktionsnedsättning i kombination med ett omfattande digitalt utanförskap, skulle ha stora svårigheter att hantera e-legitimation. Det rör sig exempelvis om personer med intellektuell funktionsnedsättning eller äldre personer med demens, rörelsehinder eller synnedsättning. Inom dessa grupper skulle många riskera att helt stängas ute från Legimus om ett strikt krav att använda e-legitimation införs. Samtidigt skulle det gynna många användare om e-legitimation fanns som en valmöjlighet.

9.1.3 Tidplan

MTM kommer att införa e-legitimation stegvis i takt med att det blir möjligt i de olika delarna av tjänsten.

För webbplatsen Legimus.se (undantaget webbspelaren) kommer e-legitimation att införas under våren 2026. För mobilapparna kommer e-legitimation att införas senast i början av 2027. För webbspelaren kommer e-legitimation att införas senast under våren 2028.

För studenter blir det ett krav att använda e-legitimation för att logga in (undantaget utländska studenter), och för övriga blir det en valmöjlighet.

9.1.4 Kostnader

MTM uppskattar arbetet att utveckla stöd för e-legitimation som inloggningsmetod till Legimus till cirka 1280 arbetstimmar, vilket motsvarar en kostnad på cirka 870 000 kronor.

Därtill behöver en tredjepartstjänst upphandlas, samt ett anslutningsavtal tecknas för Myndigheten för digital förvaltnings auktorisationssystem för elektronisk signering. MTM beräknar kostnaden för externa tjänster relaterat till e-legitimation till cirka 200 000 kronor per år. Ungefär halva beloppet är volymberoende och kan alltså bli högre eller lägre beroende på antal inloggningar i tjänsten.

Vidare tillkommer kostnader för kommunikation och stöd till läsare och lärosätesbibliotek i samband med införandet. Se kapitel 11 för mer detaljer om kostnaderna.

9.2 MTM delar upp samlingen och separerar kurslitteratur från övrig litteratur

MTM delar upp Legimus samling i en del för studenter och en del för övriga låntagare. Kurslitteratur blir i regel endast åtkomlig för studenter.

MTM kommer att dela upp samlingen i Legimus så att kurslitteratur skiljs från övrig litteratur, och som huvudregel endast är åtkomlig för studenter. Med kurslitteratur menas här sådan litteratur som MTM anpassar utifrån det särskilda uppdraget enligt 2 § 6 p. i myndighetens instruktion.

MTM:s produktion av kurslitteratur utgår från en annan del av myndighetens instruktion än produktionen av allmänlitteratur. Enligt den ska MTM ”förse högskolestuderande personer som har en funktionsnedsättning i form av läsnedsättning med sådana exemplar av kurslitteratur som de behöver för att kunna ta del av litteraturen”. Motsvarande skrivning finns inte för övrig litteratur.

Det innebär att MTM:s uppdrag avseende kurslitteratur är mer långtgående än för övrig litteratur. En student som har rätt till Legimus kan, via lärosätets bibliotek, begära att få en bok tillgänglighetsanpassad, under förutsättning att boken i sin helhet är obligatorisk på kursens litteraturlista och den inte finns att tillgå som e-bok i tillgängligt format via biblioteket. Övriga läsare har inte samma möjlighet att beställa anpassning av specifika titlar. Vidare finansieras produktionen av olika anslag: kurslitteraturen finansieras av ett särskilt anslag från Utbildningsdepartementet och allmänlitteraturen finansieras av förvaltningsanslaget från Kulturdepartementet.

Genom att dela upp läsarnas åtkomst till samlingen utifrån de två olika uppdragen begränsar MTM spridningen av litteratur som är producerad utifrån det mer långtgående uppdraget till enbart de läsare som avses i myndighetens instruktion.

Förändringen innebär att olika Legimusanvändare kommer att ha olika behörighet att låna böcker. Till en början, innan ett eventuellt genomförande av förslaget som beskrivs i kapitel 7, kommer studenter som är registrerade användare av Legimus att ha tillgång till hela samlingen. Låntagare vid andra biblioteksformer kommer däremot som huvudregel inte att ha tillgång till kurslitteraturen.

Om regeringen väljer att gå vidare med förslaget att flytta ansvaret för besluten om vilka studenter som är berättigade till anpassad kurslitteratur till lärosätena, bedömer MTM att dessa endast kan fatta beslut som rör kurslitteratur. Det innebär att en student som vill ha åtkomst till allmänlitteratur i Legimus även behöver registreras på ett folkbibliotek.

9.2.1 Konsekvenser för läsare på folk- och skolbibliotek

Det är viktigt att främja det livslånga lärandet. Även personer som inte studerar behöver kunna få tillgång till litteratur som är utgiven som kurslitteratur. Många folkbibliotek har betydande bestånd av facklitteratur där en del av denna kan utgöras av titlar som ingår som kurslitteratur inom högre utbildning. Därför är det viktigt att även läsare som inte studerar har viss åtkomst till kurslitteratur i Legimus. Vikten av detta har också framförts i dialogen med brukarorganisationerna under utredningsarbetet.

MTM kommer att hantera detta genom samma urvalsprocess som gäller för allmänlitteraturen. Myndighetens bibliotekarier kommer att bedöma inkommande förslag utifrån samma kriterier som för allmänlitteraturen, och sådan kurslitteratur som uppfyller dessa kommer att tillgängliggöras i den allmänna delen av katalogen, precis som ett lokalt folkbibliotek kan förmedla kurslitteratur som facklitteratur om biblioteket bedömer att det är relevant och finns efterfrågan.

9.2.2 Relation till övriga förändringar

Uppdelningen av samlingen kan ses som ett steg i riktning mot den större förändring som föreslås i kapitel 7. Men även om den förändringen inte genomförs ser MTM ett stort värde i att dela upp samlingen.

Uppdelningsfrågan är även relaterad till kopplingen till Ladok som beskrivs i nästkommande avsnitt. Ladok är ett nationellt system för universitet och högskolor, där alla studenter finns registrerade. En koppling mellan MTM:s register och Ladok gör det lättare att automatiskt ange rätt behörighet för användarna.

9.2.3 Tidplan

MTM planerar att genomföra denna förändring under hösten 2025.

9.2.4 Kostnader

MTM beräknar arbetet med att utveckla systemstöd för uppdelning av Legimus till 680 timmar, vilket motsvarar en kostnad på cirka 460 000 kronor. Kostnaderna beskrivs utförligare i kapitel 11.

9.3 MTM vill koppla användarregistret till Ladok

MTM föreslår att regeringen möjliggör att uppgifter om studenters utbildning delas med MTM genom en integration mot Ladok.

MTM har behov av tillförlitliga uppgifter om vilka Legimusanvändare som studerar. I nuläget finns två kända felkällor. Dels kan läsare fortsätta vara registrerade vid ett lärosäte även efter att studierna avslutas. Dels kan läsare påbörja studier men ändå kvarstå som registrerade vid ett folk- eller skolbibliotek, om den kurslitteratur de behöver redan finns i Legimus. Korrekt data om vilka som studerar är nödvändigt både för att möjliggöra riktade åtgärder för studentgruppen och för att kunna redovisa rättvisande statistik om användningen av tjänsten.

Riktade åtgärder kan exempelvis handla om att ställa krav på användning av e-legitimation (avsnitt 9.1) eller underlätta hanteringen vid en uppdelning av samlingen (avsnitt 9.2). Det kan även röra sig om målgruppsanpassad kommunikation.

Korrekt statistik är viktig för att förstå hur behovet av Legimus ser ut bland studenter och hur behovet utvecklas över tid. Förutom information om huruvida en person är antagen vid ett lärosäte ser MTM ett värde i att få tillgång till information om vilken utbildning personen är antagen till. Det skulle ge kunskap om hur behovet av tillgänglig kurslitteratur varierar mellan olika utbildningar. Ett enkelt sätt att åstadkomma detta är att koppla MTM:s användarregister till det nationella systemet Ladok.

Ett antal myndigheter har integrationer mot Ladok för att kunna importera eller exportera data, exempelvis Centrala studiestödsnämnden (CSN), Universitets- och högskolerådet (UHR), Vetenskapsrådet och Skolverket. Vilka myndigheter som får använda data i Ladok, och i vilka syften, regleras av Förordning (1993:1153) om redovisning av studier med mera vid universitet och högskolor. Ladokkonsortiet, som utvecklar och förvaltar systemet på uppdrag av lärosätena, möjliggör integrationer gentemot de myndigheter som pekas ut i förordningen.

9.3.1 Relation till övriga förändringar

Om regeringen beslutar att gå vidare med förslaget att lärosätena ska ta över ansvaret för att bedöma vilka studenter som har rätt till tillgänglighetsanpassad litteratur (kapitel 7) ser MTM stora fördelar med en integration mot Ladok. En sådan koppling skulle säkerställa att den anpassade kurslitteratur som myndigheten producerar når rätt läsare.

En koppling till Ladok skulle avsevärt underlätta för både studenter och bibliotek att säkerställa att varje läsare får rätt behörighet när samlingen delas upp och kurslitteraturen separeras från övrig litteratur (avsnitt 9.2).

9.3.2 Tidplan

MTM räknar med att kunna genomföra kopplingen till Ladok under hösten 2026, förutsatt att förordningen är reviderad och att Ladokkonsortiet möjliggjort integrationen.

9.3.3 Kostnader

Ur ett tekniskt perspektiv är det möjligt för MTM att genomföra en koppling mellan MTM:s användarregister och Ladok. Arbetet är tidsuppskattat till cirka 480 timmar, vilket motsvarar en kostnad på cirka 330 000 kronor. Kostnaderna redovisas utförligare i kapitel 11.

9.3.4 Förslag till regeringen

MTM föreslår att regeringen ändrar förordningen (1993:1153) om redovisning av studier med mera vid universitet och högskolor så att MTM inkluderas i syfte att säkerställa korrekt användarstatistik, få fördjupad kunskap om behovet av tillgänglig kurslitteratur, samt möjliggöra riktade åtgärder riktade till studenter.

10 Sammanvägda konsekvenser av förslag och åtgärder

Detta kapitel redovisar vilka samlade konsekvenser de beskrivna förändringarna kan medföra för stat, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda.

Förutom de förslag och åtgärder som presenteras i rapporten för regeringsuppdraget omfattar analysen även MTM:s ändrade riktlinjer för produktionsbeslut gällande anpassning av kurslitteratur. Dessa inkluderas i konsekvensbeskrivningarna i syfte att ge en helhetsbild av myndighetens förändringsarbete, då regeringsuppdraget är en del av ett större sammanhang.

I detta kapitel redovisar vi även de ekonomiska konsekvenser som rapportens förslag och åtgärder medför för olika aktörer, i den mån MTM har möjlighet att bedöma detta.

10.1 Översikt över förslag, åtgärder och övriga
förändringar

De förslag och åtgärder som beskrivs inom ramen för regeringsuppdraget
är att:

• MTM föreslår att lärosätena tar över ansvaret för behovsprövningen av tillgången till anpassad kurslitteratur.
• MTM inför en ny process för ansökan, handläggning och beslut om tillträde till anpassad kurslitteratur i bibliotekstjänsten Legimus.
• MTM delar upp Legimus samling i en del för studenter och en del för övriga läsare. Kurslitteratur är i regel endast åtkomlig för studenter.
• MTM inför e-legitimation som inloggningsmetod för studenter som använder Legimus.
• MTM föreslår att regeringen möjliggör att uppgifter om studenters utbildning delas med MTM genom en integration mot Ladok.
• En ytterligare förändring gällande tillgången till anpassad kurslitteratur är att:
• MTM inför nya riktlinjer för produktionsbeslut gällande anpassad kurslitteratur.

10.2 Konsekvenser för staten

10.2.1 Lärosätena

Behovsprövning och beslut om tillträde på lärosätena

Om tillträdet till anpassad kurslitteratur hanteras av det riktade pedagogiska stödet vid lärosätena, innebär det att lärosätena övertar ett ansvarsområde från MTM.

Samordnare för riktat pedagogiskt stöd behöver sannolikt bredda sin kompetens för att kunna bedöma vem som är berättigad användare enligt inskränkningarna i upphovsrättslagen. Ärendevolymen för riktat pedagogiskt stöd kommer att öka, men hur stor ökningen blir går inte att säga i nuläget då det saknas data om överlappet mellan Legimus och riktat pedagogiskt stöd.

Förändringen ställer krav på ett nära samarbete mellan funktionen för riktat pedagogiskt stöd och lärosätenas bibliotek. Hur dessa verksamheter är organiserade varierar mellan olika lärosäten, men MTM:s uppfattning är att det redan idag ofta finns ett nära samarbete. Det är viktigt att understryka att även om behovsprövningen integreras i det riktade pedagogiska stödet, är bibliotekariernas kompetens inom tillgänglig läsning fortsatt central för att möta studenternas behov.

Ny process för behovsprövning och beslut på MTM

Om ansvaret för behovsprövningen inte förläggs till lärosätena, utan även på längre sikt kvarstår hos MTM, innebär det en förändring av bibliotekens roll i talboksmodellen. Den största förändringen jämfört med idag är en förtydligad och mer enhetlig beslutshantering. Samtidigt förblir lärosätesbibliotekens roll i mötet med läsaren central, och det blir väsentligt att ta tillvara och utveckla bibliotekens kunskap om tillgänglig läsning, medieformat, hjälpmedel och individuella behov i studiesituationen.

Det nya arbetssättet kan innebära att biblioteken behöver träffa studenten vid fler tillfällen än tidigare. Denna förändring kan medföra utmaningar i att ge det stöd studenten behöver för att snabbt komma i gång med att använda Legimus och kan även leda till ökad arbetsbelastning på biblioteken.

Ekonomiska konsekvenser för lärosätena

Det är först och främst förslaget som berör det riktade pedagogiska stödet som kan få konsekvenser för lärosätenas ekonomi. På vilket sätt och i vilken utsträckning är i dagsläget svårt för MTM att bedöma. Det kan konstateras att det riktade pedagogiska stödet skulle få fler ärenden att handlägga, även om det i nuläget inte går att bedöma hur många fler ärenden det rör sig om. Samtidigt innebär förändringen att vissa arbetsmoment förknippade med att bevilja tillträde till Legimus försvinner från lärosätesbiblioteken.

MTM bedömer att det finns potentiella synergieffekter för lärosätena mellan det riktade pedagogiska stödet och biblioteksverksamheten, men givet att organiseringen av dessa båda verksamhetsdelar varierar mellan olika lärosäten är det troligt att även de ekonomiska konsekvenserna får olika utfall.

Sammantaget bedömer MTM att förslaget kan bidra till ökad kostnadseffektivitet för staten som helhet, givet att det blir en samlad väg in till stödet för studenten som ansöker om anpassningar och stöd och att vissa arbetsmoment förvinner från MTM och lärosätesbiblioteken.

De mer detaljerade ekonomiska konsekvenserna behöver analyseras vidare i den fortsatta beredningen av frågan, men MTM kan konstatera att det finns resursbehov att adressera.

Vad gäller övriga åtgärder inom ramen för regeringsuppdraget, bedömer MTM att den nya beslutsprocessen för tillträde till Legimus kan innebära att bibliotekens kontakt med studenten behöver delas upp i mer än ett möte, till skillnad från nuvarande ordning. En sådan förändring kan medföra ökade resursbehov för universitets- och högskolebiblioteken. Samtidigt ser MTM att den nya beslutsprocessen som helhet bidrar till att göra behovsprövningen tydligare och mer strukturerad, vilket i förlängningen också kan leda till ökad effektivitet.

Konsekvenser av MTM:s förändrade riktlinjer för produktionsbeslut

MTM:s förändrade produktionsriktlinjer för anpassning av kurslitteratur innebär en förskjutning av ansvar från MTM till lärosätena. När MTM i vissa fall avstår från att anpassa kurslitteratur till förmån för förlagens universellt utformade e-böcker, ökar ansvaret för universitets- och högskolebiblioteken.

I praktiken betyder det att biblioteken i allt högre grad förväntas möta studenternas behov av tillgängliga format genom egna inköp och vägledningsinsatser. Förändringen medför praktiska och ekonomiska utmaningar, såsom mer komplexa förmedlingssituationer och ökade resursbehov. Den nya ansvarsfördelningen kan också aktualisera behovet av kompetensutveckling inom tillgänglig läsning, digitala format och tillämpning av tillgänglighetsstandarder.

Förändringen kan också innebära att de som undervisar vid lärosätena behöver mer kunskap om hur ekosystemet för tillgänglig läsning påverkas. Inkluderande pedagogik och teknik bör vara integrerad i undervisningen från början och kursmaterial bör vara tillgängligt och universellt utformat. Sådan kunskap är viktig för urval av litteratur som ingår i kurser och program.

10.2.6 Konsekvenser för MTM

Behovsprövning och beslut om tillträde på lärosätena

MTM genomför nu ett mycket omfattande förändringsarbete och de förslag och åtgärder som beskrivs får betydande konsekvenser för myndigheten.

Förslaget att flytta behovsprövningen till lärosätena påverkar ansvarsfördelningen mellan MTM och lärosätena. Det innebär att MTM:s roll gentemot studentgruppen i större utsträckning kommer att handla om att fungera som nationellt kunskapscentrum för tillgänglig läsning samt att fortsatt tillgänglighetsanpassa kurslitteratur när förlagens e-böcker inte är tillräckligt tillgängliga.

Ny process för behovsprövning och beslut på MTM

Den förändrade beslutsprocessen innebär att MTM behöver etablera en ny organisering för att handlägga och besluta om tillträde till tjänsten. Även om behovsprövningen för studenterna skulle flyttas till lärosätena kvarstår behovet av handläggningen för läsare inom övriga biblioteksformer. Det innebär både ett rekryteringsbehov och utveckling av ändamålsenligt IT-stöd.

Ekonomiska konsekvenser för MTM

De ekonomiska konsekvenserna för MTM redovisas utförligt i kapitel 11.

Konsekvenser av ändrade riktlinjer för produktionsbeslut

De nya riktlinjerna för produktionsbeslut innebär ett förändrat arbetssätt där handläggningen av produktionsbeslut blir mer komplex och vissa ärenden bedöms ta längre tid.

Förändringarna kan väcka frågor hos både läsare och bibliotek, vilket ställer krav på myndigheten att kommunicera vad förändringarna innebär. Det innebär en ökad belastning på myndighetens kommunikationsteam och kontaktcenter. Överlag kommer flera delar av organisationen att behöva anpassa sin verksamhet till de nya förutsättningarna.

Konsekvenserna för myndigheten omfattar inte enbart de direkta effekterna av åtgärderna i rapporten. MTM behöver därutöver göra betydande prioriteringar både inom ordinarie verksamhet och planerade utvecklingsprojekt för att kunna genomföra förändringarna, vilket beskrivs vidare i kapitel 11.

10.2.11 Konsekvenser för övriga statliga myndigheter

För de myndigheter som på olika vis ansvarar för utbildning, bibliotek, litteratur och funktionshinderspolitiska frågor som rör tillgänglig läsning, får förslagen och åtgärderna sannolikt vissa konsekvenser.

För Universitets- och högskolerådet (UHR) kommer en integrering av anpassad kurslitteratur i det riktade pedagogiska stödet sannolikt kräva en mindre anpassning av Nais, det nationella systemet för administration av ansökningar till riktat pedagogiskt stöd.

Skolverket är en annan myndighet som kan komma att påverkas av förändringarna, i relation till skolbibliotekens verksamhet, utveckling av statistik och kompetensutveckling för lärare och skolbibliotekarier. Även myndigheter som Kungliga biblioteket (KB), Specialpedagogiska skolmyndigheten och Myndigheten för delaktighet kan ha anledning att följa och ha en dialog med MTM kring MTM:s förslag och åtgärder.

Konsekvenser av förändrade riktlinjer för produktionsbeslut

För att följa utvecklingen gällande bibliotekens medieförsörjning och studenters tillgång till kurslitteratur i samband med förändrade riktlinjer för produktionsbeslut, är det angeläget att KB och MTM fortsätter sin samverkan. I vårändringsbudgeten för 2025 föreslår regeringen att Universitetskanslersämbetet (UKÄ) tillförs medel för att genomföra en kartläggning kring hur studenter använder kurslitteratur och vilken tillgång de har till densamma. Här finns fördelar med att UKÄ, KB och MTM för dialog utifrån respektive myndighetsuppdrag och specialistkompetens.

Produktionsbesluten bör även följas upp ur ett bredare perspektiv, i relation till KB:s pågående uppdrag om framtagande av gemensamma krav och en gemensam standard för en tjänst för utlån av både e-böcker och ljudböcker som kan användas av folkbiblioteken.

10.3 Konsekvenser för kommuner

10.3.1 Folkbibliotek

Precis som för lärosätesbiblioteken innebär den förändrade beslutsprocessen en tydligare och mer enhetlig beslutshantering för folkbiblioteken. Biblioteken får en mer avgränsad roll i att stödja användaren under ansökningsprocessen, samla in relevant information och bidra med underlag för beslutet. Bibliotekens roll i mötet med läsaren förblir dock central och ansvaret för att vägleda användaren i hur Legimus fungerar är en uppgift som fortsatt kräver kompetens och resurser hos biblioteken.

För folkbiblioteken innebär det nya arbetssättet, liksom för lärosätesbiblioteken, också att ett och samma möte inte alltid räcker för att slutföra tillträdesprocessen. Det kan få betydelse för bibliotekens behov av resurser och möjlighet till återkommande kontakter. En annan konsekvens av förändringarna är att Legimus delas upp, vilket innebär att kurslitteratur i regel endast blir tillgänglig för studenter vars Legimuskonto är kopplat till ett lärosätesbibliotek. Detta kan leda till fler förfrågningar på folkbiblioteken från användare som inte är studenter men som vill läsa kurslitteratur. Följden kan bli längre handläggningstider och ett ökat behov av vägledning kring alternativa lösningar.

Ytterligare en aspekt gäller målgruppens mångfald. Till skillnad från lärosätesbiblioteken möter folkbiblioteken i större utsträckning användare i alla åldrar och livssituationer, inklusive personer som har svårt att själva ta sig till biblioteket, saknar tekniska hjälpmedel eller är beroende av stöd från ombud såsom anhöriga, omsorgspersonal eller gode män. Om intyg i framtiden skulle införas som krav i ansökningsprocessen behöver dessa förutsättningar vägas in, för att inte skapa trösklar för de som redan har begränsade möjligheter att ta del av tillgänglig läsning.

10.3.2 Skolbibliotek

Även för skolbiblioteken innebär den förändrade beslutsprocessen en tydligare och mer enhetlig beslutshantering. Skolbiblioteket får en mer avgränsad roll i att stödja eleven under ansökningsprocessen, samla in relevant informa-tion och bidra med underlag för beslutet. I linje med skollagens bestämmelser ställs inte krav på formella intyg för att en elev ska ha rätt till stöd och anpassningar i undervisningen. För att underlätta övergången till högre studier för elever med behov av fortsatt stöd kan det dock vara värdefullt att tydliggöra vilka krav som gäller vid tillträde till Legimus på lärosätesnivå.

Uppdelningen av Legimus i en samling för studenter och en för övriga läsare kan också få konsekvenser för skolbiblioteken, särskilt i gymnasieskolan där behovet av tillgång till kurslitteratur kan överlappa med högskolestudier. Vissa konsekvenser är tydliga redan nu, medan andra – såsom hur skolorna organiserar sig för att möta förändringarna – är beroende av lokala förutsättningar och behöver följas upp över tid.

10.3.3 Ekonomiska konsekvenser för kommuner

De förändringar som beskrivs i denna rapport kommer att ställa vissa krav på förändrade arbetssätt på folk- och skolbiblioteken. I delar kan det betyda att vissa moment kommer att ta mer tid i anspråk, men utifrån vad MTM kan bedöma i nuläget kommer detta inte innebära några betydande kostnader för kommunerna.

10.4 1 Konsekvenser för regioner

De regionala biblioteksverksamheternas uppdrag är enligt bibliotekslagen (2013:801) att främja samarbete, verksamhetsutveckling och kvalitet när det gäller de folkbibliotek som är verksamma i länet. De konsekvenser som följer för folkbiblioteken i och med de föreslag och åtgärder som läggs fram i denna rapport, är till stor del därför också angelägna för de regionala biblioteksverksamheterna. Dessa kan framöver behöva svara mot folkbibliotekens ökade behov av kompetensutveckling, omvärldsbevakning och samverkan. Genom att stötta kommunbiblioteken kan regionerna bidra till att öka likvärdigheten för användare i hela landet.

Andra verksamheter som har regionen som huvudman kan påverkas av det som läggs fram i denna återrapportering, såsom sjukhusbibliotek, folkhögskolor och naturbruksgymnasier.

10.4.1 Ekonomiska konsekvenser för regioner

MTM ser i nuläget inte några ekonomiska konsekvenser av betydelse för
regionerna, men det är angeläget att följa upp vilka effekter förändringarna leder till.

10.5 Konsekvenser för företag

MTM bedömer att både förslaget om att låta lärosätena överta behovsprövningen och förändringarna i MTM:s beslutsprocess leder till ett system som är än mer robust och rättssäkert och som ytterligare säkerställer att endast berättigade läsare får tillgång till kurslitteraturen i Legimus. Att grunderna för tillträdesbesluten dokumenteras ökar förutsättningarna för transparens och insyn.

Även åtgärderna att införa e-legitimation som inloggningsmetod och att dela upp samlingen så att enbart studenter som regel har åtkomst till kurslitteraturen är i linje med förlagsbranschens intressen.

10.5.1 Ekonomiska konsekvenser för företag

MTM har inte möjlighet att bedöma vilka ekonomiska konsekvenser förslagen och åtgärderna kommer att få för förlagsbranschen. I dialog med branschorganisationen Läromedelsföretagen har framkommit en tydlig vilja att MTM förändrar systemet för tillträde till Legimus, med hänvisning bland annat till det stora försäljningstappet för kurslitteraturen. Detta då Läromedelsföretagen menar att systemet som det ser ut idag möjliggör ett om-fattande missbruk av tjänsten. Då det saknas fakta om eventuell grad av missbruk är det svårt för MTM att bedöma hur försäljningen påverkas genom förslagen och åtgärderna.

10.5.2 Konsekvenser av förändrade riktlinjer för produktionsbeslut

MTM:s förändrade riktlinjer för produktionsbeslut av anpassad kurslitteratur utgör en del av ett större pågående förändringsarbete inom myndigheten. De nya riktlinjerna innebär att MTM ställer om sin verksamhet i takt med den pågående utvecklingen av universellt utformad kurslitteratur på marknaden.

Parallellt med detta pågår en ansvarsförskjutning till marknaden när förlagens e-böcker i allt högre grad blir förstahandsvalet för studenter med läsnedsättning. Det omfattande stöd och den vägledning som MTM idag ger till personer med syn- eller läsnedsättning behöver därmed i större utsträckning hanteras av förlagsbranschen när läsningen sker i deras egna plattformar.

10.6 Konsekvenser för läsarna

10.6.1 Behovsprövning och beslut om tillträde på lärosätena

För studenter kommer processen för att ansöka om tillgång till anpassad kurslitteratur att förändras. Om MTM:s förslag att behovsprövningen integreras med riktat pedagogiskt stöd genomförs, kommer studenten behöva uppvisa ett intyg för att få tillgång till anpassad kurslitteratur. En sådan lösning skulle ge studenten en samlad väg in till de stöd och anpassningar som lärosätet kan erbjuda. Ansökan om tillgång till anpassad kurslitteratur kan då göras parallellt med ansökan om andra anpassningar, exempelvis förlängd skrivtid eller talsyntes vid tentamen.

Eftersom det sannolikt finns ett stort överlapp mellan de studenter som har riktat pedagogiskt stöd och de som använder Legimus, har troligtvis många studenter i behov av Legimus redan ett intyg. Även om det saknas statistik över hur stor denna grupp är, kan det konstateras att konsekvenserna för ett skifte i ansvar för behovsprövningen enligt MTM:s förslag blir begränsade för denna grupp.

I den utredning som genomförts med brukarorganisationer, liksom i den intervjustudie som gjorts med studenter, lyfts farhågor kring ett eventuellt krav på intyg, särskilt för studenter som är odiagnostiserade och därmed saknar intyg. Respondenterna i båda studierna uttrycker oro över långa väntetider för att påbörja en utredning och över geografiska skillnader i tillgången till utredning. Vid ansökan om riktat pedagogiskt stöd är det dock ofta möjligt för lärosätena att bevilja tillfälligt stöd för en student som står i kö för en utredning.

Samtidigt har dagens system för riktat pedagogiskt stöd en rad identifierade brister, som kan drabba den enskilda studenten. Bristande likvärdighet
mellan landets lärosäten och resursbrist är några av utmaningarna. MTM
menar att detta behöver adresseras i det fortsatta arbetet så att inte den enskilda studenten och dennas behov av tillgänglig läsning riskerar att hamna i kläm.

En ytterligare konsekvens för studenter om behovsprövningen tas över
av lärosätena blir att en student som vill ha åtkomst till allmänlitteratur i
Legimus även behöver registreras på ett folkbibliotek givet att MTM kommer att dela upp samlingen i Legimus.

10.6.2 Ny process för behovsprövning och beslut på MTM

Med start vid vårterminen 2026 inför MTM den nya beslutsprocess som
beskrivs i kapitel 8. Beroende på hur förslaget om att integrera behovsprövningen med det riktade pedagogiska stödet tas vidare, kan denna lösning bli antingen tillfällig eller permanent.

En skillnad för studenten jämfört med systemet idag blir att ansökan och beslut sker i flera steg. Processen kan upplevas som mer byråkratisk och tiden det tar att få tillträde till Legimus kan bli längre än tidigare. Det kan i sin tur påverka studentens möjligheter att få sina kursböcker i tid. Samtidigt blir de centraliserade besluten tydligare för studenten och MTM bedömer också att processen bidrar till ökad likvärdighet. Frågan om intyg som del i beslutsunderlaget kommer myndigheten att fortsatt utreda för att ta slutlig ställning till under hösten 2025.

10.6.3 Ekonomiska konsekvenser för läsarna

Om intyg blir del i behovsprövningen för anpassad kurslitteratur – vilket blir fallet om systemet integreras med det riktade pedagogiska stödet på lärosätena – kan det medföra ekonomiska konsekvenser för den enskilda studenten om det är lång väntetid till intygsgivare i regionen där studenten bor.

I den utredning av intygskrav som MTM genomfört framkommer att tillgången på exempelvis logoped via den offentliga vården skiljer sig åt kraftigt mellan olika delar av landet, och på en del håll kan studenter därför känna sig tvungna att anlita privat logoped för att kunna genomföra en utredning, vilket kan bli kostsamt för individen.

10.6.4 Konsekvenser av förändrade riktlinjer för produktionsbeslut

Den förändrade ordningen för anpassning av kurslitteratur med nya produktionsriktlinjer väntas ge flera konsekvenser för studenterna.

Utbudet av universellt utformad kurslitteratur kan komma att öka, vilket är positivt och på sikt leda till att studenter med syn- eller läsnedsättning får tillgång till kurslitteraturen samtidigt som sina kurskamrater. Samtidigt finns risker för bristande likvärdighet mellan lärosäten till följd av skillnader i e-mediebestånd, inköpsmöjligheter och resurser vilket kan påverka möjligheter att delta i utbildning.

I vilket tempo som lärosätena kan ställa om till att i högre utsträckning själva tillgodose studenternas behov av tillgänglig kurslitteratur har också betydelse. Det kan innebära försämrad tillgång under en övergångsperiod. Därutöver kan distributionen av tillgänglig kurslitteratur i ett utökat antal plattformar skapa hinder för läsare med olika förutsättningar att navigera mellan digitala gränssnitt.

10.7 Konsekvenser för övriga

Det finns ytterligare aktörer som på olika sätt kan komma att påverkas av förslagen och åtgärderna i detta regeringsuppdrag. Bland sådana aktörer finns bland annat lärosäten som har annan huvudman än staten, samt privatägda skolor på grundskole- och gymnasienivå. De har i dagsläget olika grad av ansvar för att deras målgrupper får tillgång till tillgänglig litteratur.

MTM bedömer att konsekvenserna i stort bör överensstämma med de som beskrivs i rapporten avseende lärosäten samt skolbibliotek, men här behöver närmare undersökas vad som särskiljer dessa aktörer och hur de påverkas av förändringarna.

En annan kategori att uppmärksamma i sammanhanget är yrkeshögskolor och andra utbildningsformer, där MTM inte har något särskilt uppdrag att förse studenterna med anpassad kurslitteratur, men där läsarna i regel är registrerade vid ett folkbibliotek.

11 Ekonomiska konsekvenser för MTM

Kostnaderna för förslaget i kapitel 7, att lärosätena övertar ansvaret för beslutsprocessen, går inte att uppskatta inom ramen för detta uppdrag då det finns för många okända faktorer. Dessa behöver i stället beräknas i den fortsatta beredningen.

För åtgärderna i kapitel 8 och 9 redovisar myndigheten kostnader främst kopplade till systemutveckling och ärendehandläggning. För samtliga åtgärder finns därutöver kostnader för kommunikation, användarstöd, projektledning med mera.

11.1 Investeringar

	2025	2026	2027	2028
1. Ny beslutsprocess	1 550 000	610 000	–	–
2. E-legitimation	–	870 000	–	–
3. Uppdelning av Legimus	460 000	–	–	–
4. Koppling till Ladok	–	330 000	–	–
5. Stöd för hantering av intyg (preliminär)	–	–	2 000 000	–
Summa	2 010 000	1 810 000	2 000 000	–

Kommentar till tabellen: Samtliga poster avser systemutveckling. Rad 5 (Stöd för hantering av intyg) avser utveckling av ändamålsenligt systemstöd som kommer att krävas om myndigheten hanterar intyg för merparten av de läsare som ansöker om tillträde till Legimus. Då beslut om intyg inte är fattat är denna kostnad preliminär.

11.2 Förvaltningskostnader

	2025	2026	2027	2028
1. Ny beslutsprocess, ärendehandläggning	–	2 100 000	3 090 000	3 090 000
2. Ny beslutsprocess, handläggning av intyg (preliminär)	–	500 000	990 000	990 000
3. E-legitimation	–	100 000	200 000	200 000
4. Avskrivningar av investeringar	–	400 000	760 000	1 160 000
Summa	–	3 100 000	5 040 000	5 440 000

Kommentar till tabellen: Rad 2 (Ny beslutsprocess, handläggning av intyg) avser merkostnaden som uppstår i handläggningsprocessen ifall myndigheten hanterar intyg för merparten av de läsare som ansöker om tillträde till Legimus. Då beslut om intyg inte är fattat är denna kostnad preliminär. Rad 4 (Avskrivningar av investeringar) avser avskrivningar av de systemutvecklingskostnader som specificeras i ovanstående tabell. Notera att även avskrivningarna inkluderar preliminära kostnader relaterade till intyg.

11.3 Finansiering

Kostnaderna för systemutveckling finansieras inom låneramen för verksamhetsinvesteringar.

Rad 1 och 2 i tabellen över förvaltningskostnader avser personalkostnader och belastar därmed myndighetens anslag från Kulturdepartementet (Uo 17 3:2 ap.1).

Rad 3 och 4 avser systemstöd som införskaffas utifrån behov kopplat till högskoleområdet, och belastar därför myndighetens anslag från Utbildningsdepartementet (Uo 15 1:6 ap.1).

För att kunna genomföra förändringarna som beskrivs i denna rapport behöver MTM kraftsamla och genomföra hårda prioriteringar. I myndighetens löpande verksamhet får flera viktiga frågor stå tillbaka, som exempelvis:

• kunskapsutveckling och förmedling av tillgänglig kris- och samhällsinformation
• systemstöd för budget- och prognosarbete
• utvecklingsarbete gällande informationshantering
• utveckling av det systematiska informationssäkerhetsarbetet
• läsfrämjande aktiviteter och läsombudsverksamhet
• förbättringar i produktionssystemen

Eftersom förändringarna kommer att kräva i stort sett hela myndighetens
kapacitet för systemutveckling under de kommande tre åren, behöver en rad viktiga utvecklingsprojekt skjutas på framtiden. Projekten syftar bland annat till att öka kostnadseffektiviteten i MTM:s verksamhet.

Följande planerade projekt skjuts på framtiden för att kunna genomföra åtgärderna som beskrivs i denna rapport:

AI-driven bildbeskrivning. Syftar till att effektivisera och delvis automatisera arbetet med bildbeskrivningar, som är en mycket kostnadsdrivande del av produktionsprocessen. Projektet beräknas ge en besparing om 3 miljoner kronor per år.

AI-driven uppmärkning. Syftar till att effektivisera och delvis automatisera arbetet med uppmärkning av underlag. Projektet beräknas ge en besparing om 3 miljoner kronor per år.

Enhetlig metadatahantering och sökfunktionalitet. Ett optimeringsprojekt som leder till effektivisering för myndigheten samt förbättrad upplevelse för läsaren. Projektet beräknas ge en uppskattad besparing om 500 000 kronor per år.

Digitaliserad punktskrift. Syftar till att underlätta omställning från punktskrift på papper till punktskrift som läses digitalt. Innebär besparingar för myndigheten då tryck och distribution av tryckt punktskrift står för stora kostnader. Projektet beräknas ge en uppskattad besparing om 500 000 kronor per år.

11.4 Äskande

Trots de hårda prioriteringarna anser MTM inte kunna genomföra åtgärderna som läggs fram i denna rapport i den takt som myndigheten bedömer nödvändig utan tillskott av medel. Därför äskar myndigheten om följande:

Utökad låneram om 3 miljoner kronor, för att möjliggöra investeringarna i systemstöd.

Förstärkning av anslaget från Utbildningsdepartementet (Uo 15 1:6 ap.1) om 1 miljon kronor under 3 år, för att skapa utrymme för ökade förvaltningskostnader i form av avskrivningar av investeringar i systemstöd samt förvaltning av plattform för e-legitimation.

Förstärkning av anslaget från Kulturdepartementet (Uo 17 3:2 ap.1) om 4 miljoner kronor under 3 år, för att skapa utrymme för ökade förvaltningskostnader i form av ärendehandläggning, samt för stöd till bibliotek och läsare, juridik, kommunikation och
projektledning.

MTM:s äskande sträcker sig tre år fram i tiden. Då det i flera avseenden är svårt att i nuläget förutse vilka ekonomiska konsekvenser som förändringarna får i ett längre perspektiv avser MTM följa utvecklingen över tid och återkomma med reviderade prognoser.

12 Förslag på förändring i MTM:s instruktion

MTM:s legala stöd för myndighetsutövning mot enskilda följer av förordningen (2010:769) med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier (Myndighetsinstruktionen). Bibliotekstjänsten Legimus är ett medel för att MTM ska kunna agera i enlighet med denna instruktion. Någon närmare ledning i instruktionen avseende hur det i praktiken ska säkerställas att MTM agerar i enlighet med sitt uppdrag i instruktionen saknas dock. Det är därför önskvärt att instruktionen förtydligas.

12.1 Förslag till förordning om ändring i förordning (2010:769) med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:769) med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier att 1 § ska ha följande lydelse:

MTM föreslår att ikraftträdandet för denna ändring bör ske till den 1 januari 2026.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
1 §78Myndigheten för tillgängliga medier ska arbeta för att alla ska ha tillgång till litteratur, nyheter och samhällsinformation utifrån vars och ens förutsättningar oavsett läsförmåga eller funktionsnedsättning.
Myndigheten har till uppgift att1. vara ett nationellt kunskapscentrum för tillgängliga medier,2. främja tillgänglighet till och universell utformning av litteratur, nyheter och samhällsinformation,3. i samverkan med bibliotek, skolor och andra aktörer i landet arbeta för att personer med funktionsnedsättning ska få tillgång till sådana exemplar av litterära verk som de behöver för att kunna ta del av verken samt tillgängliggöra lättläst litteratur,4. ge ut och distribuera lättläst litteratur i den utsträckning behoven inte tillgodoses på den kommersiella marknaden, och5. förbättra tillgången till textbaserade medier med nyheter och samhällsinformation för personer med synnedsättning eller annan läsnedsättning samt tillgängliggöra lättläst nyhetsinformation.	Myndigheten har till uppgift att1. vara ett nationellt kunskapscentrum för tillgängliga medier,2. främja tillgänglighet till och universell utformning av litteratur, nyheter och samhällsinformation,3. i samverkan med bibliotek, skolor och andra aktörer i landet arbeta för att personer med funktionsnedsättning ska få tillgång till sådana exemplar av litterära verk som de behöver för att kunna ta del av verken samt tillgängliggöra lättläst litteratur,4. ge ut och distribuera lättläst litteratur i den utsträckning behoven inte tillgodoses på den kommersiella marknaden,5. förbättra tillgången till textbaserade medier med nyheter och samhällsinformation för personer med synnedsättning eller annan läsnedsättning samt tillgängliggöra lättläst nyhetsinformation, och6. tillhandahålla en digital bibliotekstjänst för anpassad litteratur för personer som har en syn- eller annan läsnedsättning.

13 Tidslinje

14 Källförteckning

Anderson, L., Egard, H., Nordgren, C., & Staaf, P. Breddat deltagande för studenter med funktionsnedsättning: en utmaning för den högre utbildningen. (2018). Högre utbildning. 8 (1) s. 33–41. . (Hämtad 2025-05-18).

Begripsam. Lässvårigheter: ett fördjupningsmaterial. (2021). (Hämtad 2025-05-23).

Björklund E., Magnusson, L. O. & Fernström, I. Lärares perspektiv på breddat deltagande i högre utbildning: mångfald, omsorg och merarbete. (2023). Högre utbildning. 13 (1) s. 58–71. (Hämtad 2025-05-18).

Dahlgren, L., Lewrén, A. & Lundin, K. Studenters erfarenheter av att studera med talböcker och stödprogram. (2022). Malmö universitetsbibliotek. (Hämtad 2025-05-23).

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/882 av den 17 april 2019 om tillgänglighetskrav för produkter och tjänster.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG

Johansson Palmkvist, Å., Borgström, D. & Bohlin, G./Vetenskap & Allmänhet. Lyssningsläsning i högre utbildning: vägledning för lärosätesbibliotek. (2024). Myndigheten för tillgängliga medier. (Hämtad 2025-05-20).

Kommittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning, Förenta nationerna. Sammanfattande kommentarer avseende Sveriges kombinerade andra och tredje periodiska rapport. (2024). (Hämtad 2025-05-26).

Kulturdepartementet. Uppdrag till Kungl. biblioteket om digitala böcker. Ku2025/00010 mfl

Kulturdepartementet. Uppdrag till Myndigheten för tillgängliga medier om högskolestuderandes tillgång till anpassad kurslitteratur. Ku2025/00118.

Kungliga biblioteket. Bibliotek 2023: Sveriges offentligt finansierade bibliotek. (2024). (Hämtad 2025-04-01).

Kungliga biblioteket. Bibliotek 2024: Sveriges offentligt finansierade bibliotek. (2025). (Hämtad 2025-05-22).

Kungliga biblioteket. Samordning av arbete för öppen tillgång till vetenskapliga publikationer – redovisning av regeringsuppdrag 2024. (2024). Kungliga biblioteket. (Hämtad 2025-04-01).

Kungliga biblioteket. Öppna lärresurser: en kartläggning och analys: redovisning av uppdraget om öppna lärresurser. (2021). (Hämtad 2025-05-18).

Ladokkonsortiet. Integrationer mot Ladok. (2025). (Hämtad 2025-05-26).

Ladokkonsortiet. Systemet Ladok. (2025). (Hämtad 2025-05-26).

Läromedelsförfattarna. Den perfekta stormen: utmaningar för utgivning av svensk kurslitteratur och konsekvenser för högre utbildning. (2024). (Hämtad 2025-05-20).

Malmström, H., Eriksson, L., & Stöhr, C. Läsning i högre utbildning: en kvantitativ studie om studenters läsvanor på svenska och engelska. (2025). Chalmers Studies in Communication and Learning in Higher Education (2) (Hämtad 2025-05-18).

Malmström, H., & Pecorari, D. Språkval och internationalisering: svenskans och engelskans roll inom forskning och högre utbildning. (2022). Språkrådet. (Hämtad 2025-05-18).

Melander, S. Att göra högre studier tillgängliga: ett lärarperspektiv. (2020). Högre utbildning. 10 (2) s. 37–49. (Hämtad 2025-04-02).

Metamatrix. Nordisk utblick: tillgång till kurslitteratur 2025. (2025).
(MTM-H 2025/91).

Myndigheten för delaktighet. Statistik om personer med funktions-nedsättning. (2025). (Hämtad 2025-05-18).

Myndigheten för tillgängliga medier. Dialogmöten inom ramen för regeringsuppdrag om högskolestuderandes tillgång till anpassad kurslitteratur.
(MTM-H 2025/91).

Myndigheten för tillgängliga medier. Fakta om tillgänglighetsanpassad kurslitteratur: statistik. (Hämtad 2025-05-18).

Myndigheten för tillgängliga medier. Legimus kvalitetsmätning, 2023.
(MTM-H 2025/239).

Myndigheten för tillgängliga medier. Konsekvensutredning utifrån överväganden om en ny ordning för anpassning av kurslitteratur. (MTM-H 2025/99).

Myndigheten för tillgängliga medier. Litteratur i högre utbildning: en lägesbild. (MTM-H 2025/91).

Myndigheten för tillgängliga medier. Riktlinjer för produktion av talböcker. (Hämtad 2025-05-26).

Myndigheten för tillgängliga medier. Strategiskt mål 3: Framtidens ekosystem för tillgänglig läsning. (MTM 2024/385).

Myndigheten för tillgängliga medier. Undersökning av registrering i Legimus. (MTM 2024/400).

Myndigheten för tillgängliga medier. Utredning av e-legitimation som inloggningsmetod till Legimus. (MTM-H 2025/91).

Myndigheten för tillgängliga medier. Utredning av intygskrav för kurslitteratur. (MTM-H 2025/91).

Myndigheten för tillgängliga medier. Återrapportering gällande åtgärder för att endast behöriga användare ska ta del av anpassad kurslitteratur.
(MTM-H 2025/65).

Myndigheten för tillgängliga medier. Överlapp mellan studerande med riktat pedagogiskt stöd och studerande som använder Legimus. (MTM-H 2025/91).

Myndigheten för tillgängliga medier. Överväganden om en ny ordning för anpassning av kurslitteratur. (MTM-H 2025/99).

Next Advokater. Vissa frågor i samband med registreringsprocessen avseende tjänsten Legimus i förhållande till gällande förvaltningsrättsliga aspekter samt 17–17 a §§ i URL. (2025). (MTM-H 2025/91).

Olsson Dahlquist, L., & Wennås Brante, E. Lyssningsläsning i högre utbildning: vad säger forskningen? (2024). Myndigheten för tillgängliga medier. . (Hämtad 2025-05-18).

Origo Group. Studenters erfarenheter av Legimus. (2025). (MTM-H 2025/91).

Prop. 2004/05:175 Från IT-politik för samhället till politik för IT-samhället.

Prop. 2017/18:241 Tillgång till upphovsrättsligt skyddat material för personer med syn- eller annan läsnedsättning.

Prop. 2024/25:99 Vårändringsbudget för 2025.

Riksrevisionen. Lärosätenas arbete mot avhopp från bristyrkesutbildningar. (2025). (Hämtad 2025-05-18).

Rättighetsalliansen. Illegal spridning av böcker på internet. (2025). (MTM-H 2025/91).

SFS (2013:801) Bibliotekslag.

SFS (2008:567) Diskrimineringslag.

SFS (2001:526) Förordning om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken.

SFS (2010:769) Förordning med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier.

SFS (1993:1153) Förordning om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor.

SFS (1993:100) Högskoleförordning.

SFS (1992:1434) Högskolelag.

SFS (1960:729) Lag om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.

SFS (2018:218) Lag med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

SFS (2023:254) Lag om vissa produkters och tjänsters tillgänglighet.

SFS (2009:400) Offentlighets- och sekretesslag.

Socialstyrelsen. Autism: förekomst och samsjuklighet. (2024). (Hämtad 2025-05-18).

Socialstyrelsen. Diagnostik och läkemedelsbehandling vid adhd: förekomst, trend och könsskillnader. (2023). (Hämtad 2025-05-18).

SOU 1976:20 Kultur åt alla. Betänkande från handikapputredningen.

SOU 2024:96 Mediegrundlagarna och tillgänglighetskrav för vissa medier.

SOU 1982:7 Talböcker: utgivning och spridning. Betänkande av talboks-
kommittén.

Specialpedagogiska skolmyndigheten. Läs- och skrivsvårigheter. (Hämtad 2025-05-31).

Studora. Om Studora. (Hämtad 2025-05-26).

Svenska Bokhandlareföreningen & Svenska Förläggareföreningen.
Bokförsäljningsstatistiken 2024: och utvecklingen de senaste sju åren
(2018–2024). (2024). (Hämtad 2025-05-20).

Stockholms universitet. Studentantal riktat pedagogiskt stöd 2011–2024. (2024). (Hämtad 2025-04-02).

Sveriges universitets- och högskoleförbund. Rekommendationer om kursplaner, utbildningsplaner och betygssystem. (2011). REK-2011-1-Rekommendationer-om-kursplaner-utbildningsplaner-och-betygssystem.pdf (Hämtad 2025-05-18).

Talboks- och punktskriftsbiblioteket. Talboken i framtiden: utredningen den framtida svenska talboksmodellen. (1998). Enskede: Talboks- och punktskriftbiblioteket.

Universitetskanslersämbetet. Inom vilken tid bör kurs- och utbildningsplaner vara fastställda och tillgängliga för studenterna? (2018). (Hämtad 2025-05-18).

Universitetskanslersämbetet. Kurs- och utbildningsplaner. (2011). (Hämtad 2025-05-18).

Universitetskanslersämbetet. Stöd till studenter med funktionsnedsättning: en kartläggning av det riktade pedagogiska stödet vid universitet och högskolor. (2025). (Hämtad 2025-05-12).

Universitets- och högskolerådet. En högskola för alla: goda exempel som ökar tillgängligheten och motverkar diskriminering av studenter med funktionsnedsättning. (2019). (Hämtad 2025-04-02).

Universitets- och högskolerådet. Från breddad rekrytering till breddat deltagande: en analys av hur lärosäten presenterar sitt arbete med lika möjligheter till studier. (2014). (Hämtad 2025-04-02).

Universitets- och högskolerådet. Kan excellens uppnås i homogena studentgrupper? En redovisning av regeringsuppdraget att kartlägga och analysera lärosätenas arbete med breddad rekrytering och breddat deltagande. (2016). (Hämtad 2025-04-02).